La posibilidad de que la Administración imponga, y ejecute, por sí misma sanciones a los ciudadanos es uno de principales medios o instrumentos, si no el más cualificado, con que cuenta la Administración para asegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentos, y, por tanto, el imperio de la Ley.
En efecto, la sanción administrativa, ya consista en la imposición del pago de una multa en dinero o en otro tipo de medida limitativa, es uno de los recursos más empleados por la Administración para perseguir el cumplimiento de las leyes, leyes que pueden ser de todo tipo, desde las que rigen la circulación de vehículos automóviles hasta el cumplimiento de las determinaciones relativas a la urbanización y edificación.
Por supuesto, lo importante es que las leyes se cumplan, no tanto sancionar su incumplimiento, y la amenaza, o la imposición concreta, de sanciones, no es un fin en sí mismo, sino una medio de conseguir lo primero, a través de la llamada prevención general, es decir, que el conjunto de los ciudadanos cumplan las leyes ante la amenaza de la posible sanción, y, en particular, de la llamada prevención especial, esto es, que el sujeto sancionado no vuelva a infringir la ley, ya sea por el especial temor en ser sancionado o incluso porque la sanción impida una nueva infracción debido a que, por ejemplo, le sea retirada la licencia, permiso o concesión que le facultaba para desarrollar una determinada actividad. Pero, insistimos, todo ello no es un fin en sí mismo y, desde luego, debe reprobarse el ejercicio de la potestad sancionadora con fines meramente recaudatorios. Para subvenir las cargas públicas, la Administración goza de la potestad tributaria, de exigir impuestos, tasas y contribuciones especiales, mientras que la potestad sancionadora no tiene esta finalidad, aunque su ejercicio también redunde en un incremento de las arcas públicas.
En cualquier caso, el ejercicio de la potestad sancionadora, constitucional y legalmente atribuida a la Administración Pública, así como las garantías, derechos y recursos del presunto responsable, es una materia de especial interés, tanto para quienes desde el poder público deben asegurar el cumplimiento de las leyes como para los ciudadanos frente a los cuales, justa o injustamente, se dirige un procedimiento sancionador, así como para quienes tengan atribuido el asesoramiento jurídico o la representación y defensa de la Administración o de los ciudadanos ante los tribunales, y éstos mismos.
Para abordar este estudio, es preciso, en primer lugar, delimitar el concepto de las sanciones administrativas, que deben ser distinguidas de las sanciones penales, a pesar de su naturaleza común, y de otras medidas administrativas coactivas que carecen de naturaleza sancionadora y que, por tanto, no quedan sometidas al mismo régimen jurídico.
Por lo que se refiere a la regulación de las infracciones y sanciones administrativas debe apuntarse que, en un Estado de Derecho, la actuación de la Administración debe sujetarse a lo dispuesto en la legislación vigente, máxime en esta materia en que rige un principio de reserva de ley, esto es, que la ley, entendida como norma emanada del Parlamento, debe regular, necesariamente, la determinaciones esenciales de las infracciones y de las sanciones a imponer, sin perjuicio de la colaboración de las disposiciones reglamentarias, dictadas por la propia Administración, en ámbitos secundarios, de desarrollo.
En cualquier caso, la legislación sancionadora debe cumplir determinados principios, propios de la potestad sancionadora del Estado y, por tanto, comunes con el Derecho penal, aun cuando su aplicación no sea completamente idéntica en ambos campos. Estudiaremos, por tanto, principios tales como los de irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables, tipicidad o determinación específica de las infracciones administrativas y de las sanciones que por ellas pueden imponerse, proporcionalidad, “non bis in idem” o prohibición de concurrencia de dos o más sanciones por la misma infracción, y culpabilidad.
Como toda actuación administrativa, la potestad sancionadora debe sujetarse al procedimiento legal y reglamentariamente establecido. En dicho procedimiento, el ciudadano goza de determinados derechos y garantías, destacando la llamada presunción de inocencia, esto es, que el supuesto infractor se debe presumir o considerar no culpable salvo que se pruebe lo contrario, si bien en este ámbito tal presunción se debe conjugar con la presunción de validez de los actos administrativos, especialmente en el caso de denuncias o actas de la propia Administración.
Esa misma presunción de validez es aplicable a la sanción misma, que es ejecutiva una vez haya concluido la vía administrativa, y puede ser ejecutada por la propia Administración, sin perjuicio del recurso a los tribunales de justicia, concretamente los tribunales del orden contencioso-administrativo, y de la posible suspensión cautelar de las sanciones por estos.
La presente obra se centra en el régimen general de la potestad sancionadora, pero, como hemos advertido, son muchas las leyes que contienen o previenen infracciones y sanciones administrativas. No es posible un completo estudio de todas ellas, si bien, junto a los principios y normas generales, haremos una referencia a distintos supuestos de sanciones, sean de las llamadas de autotutela, en las que la Administración protege su orden interno, caso del régimen disciplinario de personas especialmente relacionadas con la Administración, como también de las infracciones y sanciones tributarias y de la tutela sancionadora del dominio público, o sean sanciones de protección del orden general, que, a su vez, pueden ser de muy diversas clases, p.ej. en materia seguridad, medio ambiente y urbanismo, orden social, Derecho administrativo económico y materias financieras y mercantiles.
Finalmente, como anexos, se recoge la legislación general que sobre la potestad sancionadora se ha dictado por el Estado y las Comunidades autónomas, sin ánimo, no obstante, de exhaustividad, ni, desde luego, de entrar en la regulación específica de los distintos regímenes sancionadores.
En la segunda edición de la obra se toma buena nota de nuevos pronunciamientos jurisprudenciales destacables y nuevas disposiciones legales con previsiones sancionatorias, como la reforma del régimen local, la nueva Ley General Tributaria o las recientes leyes autonómicas urbanísticas.
También anotamos que en el informe rendido por la Real Real Academia Española al Tribunal Constitucional se acoge, junto al término “sancionador”, el adjetivo “sancionatorio”, aunque se advierte que no son sinónimos, sino que el primero realiza la acción del verbo base “sancionar” y el segundo significa “perteneciente o relativo a la sanción”. Lo cierto, sin embargo, es que los vocablos “sancionador” o “sancionadora” siguen usándose en ambos sentidos, y, con todas las disculpas necesarias, seguimos empleándolos en este libro.
Francisco García Gómez de Mercado
Abogado
