La
resolución sancionadora no puede apartarse libremente y en todo caso de la
propuesta, puesto que, aunque la propuesta no vincula en la cuantía de la
sanción (STS 7-4-1982, RJ 2392; 13-11-1985, RJ 5459; y 26-11-1996, RJ 9410), no
carece por completo de eficacia vinculante, para evitar la indefensión del
interesado.
En
primer lugar, el Tribunal Constitucional ha proclamado "la ineludible
consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados" (SSTC 31/1986,
29/1989, 145/1993, 297/1993, 195/1995, 120/1996 y 3/1999), de suerte que sólo
cabe sancionar hechos contenidos en el pliego de cargos (STS 3-3-1979, RJ 837,
y 8-4-1981, RJ 182) o, ahora, en la propuesta de resolución. Por supuesto, no
concurre alteración de los hechos descritos en la resolución respecto de los
imputados inicialmente por el empleo de simples denominaciones diferentes (STS
27-1-2003, RJ 811).
Por
ello, el art. 90.2 LPAC dispone que
“En la resolución no se podrán aceptar
hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con
independencia de su diferente valoración jurídica”; y añade que “No obstante, cuando el órgano competente
para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad
que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado
para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince
días”.
Por
tanto, junto a la inalterabilidad de los hechos imputados, existe una
limitación a la consideración de infracciones o sanciones más graves, que
exigen previa audiencia. Según la jurisprudencia cabe imponer una sanción
distinta a la propuesta, siempre que la relación de hechos se mantenga, la
calificación de la infracción (leve, grave o muy grave) no se modifique y la
sanción sea una de las previstas por la Ley (STS 21-4-1997, RJ 3340;
19-11-1997, RJ 8608; y 11-2-1998, RJ 1587). En cambio, procede anular la
sanción impuesta con omisión del trámite de audiencia a pesar de una nueva
calificación de mayor gravedad, retrotrayendo las actuaciones (ST 145/2011, de
26 de septiembre, y STS 30-12-2002, RJ 600), como sucede cuando no se dio
oportunidad de hacer alegaciones sobre el hecho de la posible reincidencia y sus
posibles efectos jurídicos (STS 23-9-2002, RJ 9419). En esta línea, la
Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2014 (Rec. 492/2013) señala que
el derecho de defensa reconocido en el artículo 24 CE exige una correlación
entre acusación y acto sancionador así como un nuevo trámite de alegaciones si
el acto sancionador altera los hechos de la acusación o modifica su
calificación, con el resultado, en este segundo caso, de imponer una pena
superior o más grave, de suerte que debe anularse la sanción impuesta que
rechaza la reducción de multa que había sido planteada en el pliego de
concreción de hechos y en la propuesta de sanción sin otorgar previo trámite de
alegaciones.
Pero,
aparte de resultar proscrita la sanción más grave sin audiencia previa, la
misma exigencia debe aplicarse, a nuestro juicio, a las sanciones por
infracciones no homogéneas. Así, al menos para el ámbito penal, las Sentencias
del Tribunal Constitucional 12/1981, de 10 de abril, 105/1983, de 23 de
noviembre, 17/1988, de 16 de febrero, y 95/1995, de 19 de junio, admiten que se
puede condenar por un delito distinto del apreciado en los escritos de
calificación siempre que la condena sea por delito de igual o menor gravedad
que los señalados en dichos escritos, cuando sin variar los hechos objeto de la
acusación, tengan los delitos considerados la misma naturaleza o sean
homogéneos, aunque constituyan distintas, pero cercanas, modalidades dentro de
la tipicidad penal. En cambio, no cabe sancionar por una infracción no
homogénea sin audiencia previa, doctrina que es aplicable, a nuestro juicio, a
las sanciones administrativas.
En
cualquier caso, fuera de los límites expuestos (interdicción de las sanciones
más graves o no homogéneas sin previa audiencia), es posible una diferente
valoración jurídica. En este sentido, la Sentencia de 28 de noviembre de 1989
(RJ 8362) significa que "Así como debe existir la más perfecta correlación
entre los hechos que se comunican como cargos y los que después se sancionan,
en virtud del principio acusatorio, no ocurre igual entre la propuesta de
sanción y la resolución, al no estar vinculada la autoridad que debe sancionar
con la propuesta del instructor". Y la Sentencia de 15 de julio de 2002
(RJ 2320/2003) aclara: “Contrariamente a lo manifestado entonces por las
recurrentes, la facultad de alterar, previa audiencia de los interesados, la
calificación jurídica de los hechos por parte del órgano administrativo que
finalmente ha de resolver ni tiene nada de insólito ni de contrario a los
principios que inspiran el procedimiento administrativo sancionador.
La
Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de
noviembre de 2019 (RC 1479/2017) recuerda, en su FJ 5º, que
“La sentencia
de este Tribunal Supremo de fecha 21 de octubre de 2014, dictada en el recurso
contencioso-administrativo núm. 336/2013, Enjuició el acuerdo del Consejo de
Ministros de 28 de diciembre de 2012 (confirmado en reposición por el de 17 de
mayo de 2013), que impuso a la allí recurrente la sanción de declaración de
incumplimiento de la Ley 5/2006 (RCL 2006, 757) y su publicación en el B.O.E., así como que
no podía ocupar ninguno de los altos cargos previstos en el art. 3 de la citada
Ley durante un máximo de 7 años. La causa por la que fue citada en el debate
procesal, en la sentencia aquí recurrida y en el escrito de interposición de
este recurso, radica en que, en aquel supuesto, la sanción indicada en la
propuesta de resolución era de cinco años de inhabilitación para ocupar esos
altos cargos, siendo así que la resolución sancionadora, sin mediar un trámite
de alegaciones sobre este particular, la impuso por aquel plazo de siete años. Sobre
ello, aquella sentencia de 21 de octubre de 2014 razona lo siguiente:
"[...]
El problema planteado, hablando ya en el terreno de
los principios, es el de si en los expedientes administrativos sancionadores la
Administración puede, sin dar audiencia al expedientado, imponer finalmente
mayor sanción que la anunciada en la propuesta de resolución”.
OCTAVO. Sobre este problema se han pronunciado tanto
el Tribunal Constitucional como este Tribunal Supremo, con pronunciamientos
que, apegados lógicamente a los datos de cada caso concreto, no revelan de
forma clara una conclusión única y general.
A) El Tribunal Constitucional ha tratado de esta
cuestión, entre otras, en sentencias 29/1989, de 6 de febrero; 98/1989, de 1 de
junio; 145/1993, de 26 de abril; 160/1994, de 23 de mayo; 117/2002, de 20 de
mayo; 356/2003, de 10 de noviembre (auto); 55/2006, de 27 de febrero y
169/2012, de 1 de octubre.
Aparte de la conocida conclusión de que los principios
esenciales del art. 24 de la Constitución son trasladables al ámbito de la
potestad sancionadora de la Administración, pero con ciertos matices,
(derivados sobre todo del hecho de que el procedimiento sancionador
administrativo no conoce una diferenciación tajante entre instrucción,
acusación y decisión), se deduce de esa doctrina constitucional que, sin previa
audiencia sobre la cuestión, no puede producirse sanción por hechos o
perspectivas jurídicas que de hecho no hayan sido o no hayan podido ser plenamente
debatidas, lo que significa:
1º.- Que la resolución sancionadora no puede
alterar, sin previa audiencia del expedientado, el relato fáctico contenido en
la propuesta de resolución.
2º.- Que tampoco puede alterarse en la resolución
sancionadora, sin previa audiencia, la calificación jurídica de la infracción.
3º.- Que no es incompatible con el derecho de
defensa la imposición de una sanción, sin previa audiencia, distinta de la
contemplada en la propuesta de resolución, siempre que no se altere la
calificación jurídica del hecho imputado y la sanción se encuentre dentro de
los márgenes correspondientes al tipo sancionador.
B) También este Tribunal Supremo ha estudiado
repetidamente el problema que nos ocupa, por ejemplo en sentencias, entre otras, de 19 de junio de
1993 (RJ 1993, 4876) (recurso 2702/1988); 21 de abril de 1997 (RJ 1997, 3340) (recurso 191/1994); 19 de noviembre de 1997 (RJ 1997, 8608) (recurso 536/1994); 3 de marzo de 1998 (RJ 1998, 2289) (recurso 606/1994); 23 de septiembre de 1998 (RJ 1998, 8170) (recurso 467/1994); 30 de diciembre de 2002 (RJ 2003, 600) (recurso 595/2000); 3 de noviembre de 2003 (RJ 2003, 8893) (recurso 4896/2000); 2 de marzo de 2009
(recurso 564/2007); 2 de noviembre de
2009 (RJ 2010, 326) (recurso 611/2007); 14 de diciembre de 2011
(recurso 232/2011); 18 de junio de
2013 (RJ 2013, 6000) (recurso 380/2012); 30 de octubre de 2013 (RJ 2013, 8118) (recurso 2184/2012) y 21 de mayo de 2014 (RJ 2014, 2938) (recurso 492/2013).
De este cuerpo de doctrina extraemos las siguientes
conclusiones:
1ª.- La imposición de una sanción más grave que la
anunciada en la propuesta de resolución exige nuevo trámite de audiencia si
ello deriva de hechos distintos a los contenidos en la propuesta o si es
consecuencia de una modificación de la calificación jurídica de los mismos.
2ª.- Tampoco puede imponerse sanción más grave sin
previa audiencia, si ello es consecuencia del rechazo de circunstancias
modificativas que hubieren sido tenidas en cuenta en la propuesta de
resolución. (En concreto, las citadas sentencias del Tribunal Supremo de 30 de
octubre de 2013 -recurso 2184/2012- y 21 de mayo de 2014 -recurso 492/2013-, se
refieren a una causa de atenuación de la responsabilidad, regulada en el art. 66
de la Ley 15/2007, de 3 de
Julio (RCL 2007, 1302), de Defensa de la
Competencia, que fue apreciada en la propuesta de resolución y rechazada, sin
audiencia previa, en la resolución sancionadora).
3ª.- La jurisprudencia no es uniforme a la hora de
determinar si es necesaria una repetición del trámite de audiencia cuando la
resolución sancionadora asume los hechos tal como los refirió el instructor en
su propuesta y tampoco varía su calificación jurídica, apartándose de la
propuesta únicamente en la determinación del exacto importe de la sanción
dentro del abanico o intervalo correspondiente a esa calificación jurídica. No
obstante, parece que la jurisprudencia más reciente se inclina por exigir
también en estos casos un nuevo trámite de audiencia.
[...]
DÉCIMO. En consecuencia, la agravación de la sanción
es producto de un dato nuevo (de cuya naturaleza hablaremos después), a saber,
la repercusión de la no abstención de la interesada en la imagen del cargo
público.
Este, pues, es un factor de agravación de la
sanción, que no constituye en realidad un hecho, sino un juicio de valor sobre
las consecuencias de un hecho (la no abstención), no un juicio jurídico, sino
un juicio producto de la aplicación a un hecho de las normas de la experiencia.
Pero, en todo caso, un juicio y una conclusión que no se encontraban en la
propuesta de resolución y que ha servido al órgano decisor para agravar casi en
una mitad más la sanción propuesta, sin que sobre ello hubiera tenido
oportunidad la expedientada de hacer alegaciones. Pues, en efecto, después de
exponer en su contestación a la propuesta las razones que tenía para afirmar
que su conducta no había causado perjuicios al interés público (v.g. las
dimensiones de la empresa mercantil en que prestó sus servicios y el dato de no
haber realizado labores de dirección ni haber tenido contacto con la cúpula de
dirección), el órgano sancionador, en lugar de contestar a esos argumentos,
sacó ex novo el dato de la repercusión de la no abstención en la imagen del
cargo público.
El no haber dado a la interesada oportunidad de
defenderse de esa circunstancia de agravación fue tanto más relevante cuanto
ésta podría haber hecho consideraciones muy serias sobre la imposibilidad de
aplicar al caso ese motivo (por ejemplo, y sólo lo apuntamos como argumento
complementario y hablando en hipótesis, afirmando que esa circunstancia es
inherente al tipo aplicado -y por ello no puede ser apreciada
independientemente-, como parece deducirse de la Exposición de Motivos de
la Ley 5/2006 (RCL 2006, 757) , que precisa como una de las
finalidades de la ley el reforzamiento de la imagen que los altos cargos, en
cuanto servidores públicos, deben ofrecer ante los ciudadanos).
La falta de audiencia sobre esta causa de agravación
(por más que fuera uno de los que el órgano decisor pudo manejar, según el
artículo 18.5 párrafo segundo de la Ley 5/2006, pero no prescindiendo de la
audiencia) originó una indefensión material de la interesada al resultar la
audiencia que se dio en el expediente parcial e incompleta, con violación
del art. 135 de la
Ley 30/92 (RCL 1992, 2512, 2775 y
RCL 1993, 246) .
No se trata, en consecuencia, de que la agravación
de la pena no pueda hacerse sin motivarla, sino de que no puede hacerse sin
previa audiencia, aunque se motive.
DECIMO-PRIMERO. Para terminar y recapitulando,
concluiremos que la necesidad de dar audiencia al interesado si el órgano
decisor pretende imponer una sanción más grave que la contenida en la propuesta
de resolución, tiene a su favor las siguientes razones:
1ª.- En primer lugar, es más favorable para la
efectividad del derecho fundamental de defensa.
2ª.- En segundo lugar, el cumplimiento de un nuevo
trámite de audiencia no retrasa irrazonablemente la conclusión del
procedimiento sancionador.
3ª.- En tercer lugar, si, como sabemos, el art. 135
de la Ley 30/92 (RCL 1992, 2512) exige la notificación al presunto responsable
de los hechos, de su calificación jurídica y de las sanciones que, en su caso
se le pudieran imponer, no parece lógico que siendo estas últimas las que
realmente más interesan a los expedientados, se exija la previa audiencia
cuando se varían los hechos, o se varía la calificación jurídica, pero no se
exija cuando se varía " in pejus " la sanción anunciada.
4ª.- Finalmente, esta es la solución más adecuada
para una defensa efectiva del principio de proporcionalidad. En efecto, según
el artículo 20 del Reglamento 1398/1993,
de 4 de agosto (RCL 1993, 2402) , para
el ejercicio de la potestad sancionadora, la propuesta de resolución ha de
contener necesariamente la concreta y específica sanción que el Instructor
considera adecuada a los hechos apreciados y a su calificación jurídica, y
ninguna duda cabe de que será sólo a la vista de esa concreta propuesta de
sanción cuando el expedientado pueda alegar sobre su necesaria
proporcionalidad. Y si luego se permite que esa concreta sanción se agrave por
la autoridad sancionadora sin nueva audiencia, la anterior defensa del
interesado en lo que afectaba a la proporcionalidad de la sanción quedaría
reducida a una pura entelequia; resultado que se agrava a la vista de que,
aunque no se modifique la calificación jurídica, la sanción puede variar
ostensiblemente, pues las normas sancionadoras suelen establecer abanicos muy
amplios en la previsión de las sanciones”.
Pues
bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 2019, ya en su FJ
7º, fija la siguiente doctrina:
“En un expediente disciplinario en que la propuesta
de resolución anunció que la sanción a imponer era la de multa, sí entra dentro
de las potestades del órgano sancionador, sin necesidad de un nuevo trámite de
alegaciones o de audiencia del expedientado, distinto del concedido tras la
notificación de aquella propuesta, la de sustituir esa sanción por la de
suspensión de funciones, siempre que su ejercicio se sustente en los mismos
hechos imputados en la propuesta, en el mismo "tipo" infractor en que
ésta los subsumió, y, además, observe los criterios de graduación establecidos
en la norma aplicable y cuya toma en consideración no entre en contradicción ni
con esos "hechos" ni con ese "tipo"”.
