lunes, 30 de julio de 2018

AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA PREVIA: ¿REQUISITO INNECESARIO?



Traemos a colación la reciente Sentencia Nº 815 (rec. casación nº 113/2017) dictada el 21 de mayo de 2018 por la Sala Tercera del Tribunal Supremo cuyo objeto ha sido dilucidar si “cuando se discute exclusivamente la inconstitucionalidad o la ilegalidad de las normas que dan cobertura a los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de Derecho público de las entidades locales (…) resulta obligatorio agotar con carácter previo a la vía administrativa, formulando recurso de reposición o, si en tales casos, el interesado puede interponer directamente recurso contencioso-administrativo”. El punto de partida de esta Sentencia del Alto Tribunal era la impugnación de una autoliquidación por IIVTNU que no agotó la via administrativa con la consiguiente inadmisión del recurso contencioso-administrativo por parte del Tribunal a quo.

Pues bien, para sorpresa de muchos y en contra de la tradicional facultad revisora de sus propios actos que viene atribuida a la Administración, el Tribunal Supremo ha manifestado que:

un recurso administrativo de reposición sustentado exclusivamente en la inconstitucionalidad de la norma legal que da cobertura al acto administrativo impugnado resulta manifiestamente inútil e ineficaz para obtener el resultado querido. Ante tal planteamiento, al órgano administrativo llamado a resolverlo no le queda otra opción que desestimarlo por no poder pronunciarse sobre los fundamentos de la pretensión impugnatoria, incluso en el hipotético caso de que los comparta.

9. Siendo así, y en virtud de lo razonado en los anteriores fundamentos jurídicos, se ha de concluir que, en las circunstancias descritas, la exigencia como preceptivo de un recurso de reposición y, en su caso, el rechazo liminar de la acción contencioso-administrativa intentada sin su previa interposición, resultan desproporcionados y vulneradores del derecho a obtener la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, al tiempo que desconocen el mandato del artículo 106.1 CE, incompatible con demoras impuestas por la interposición de recursos en vía administrativa manifiestamente ineficaces e inútiles para dar cumplimiento al fin que los justifica.

10. En otras palabras, el privilegio de la tutela reduplicativa ha de ser objeto de una interpretación moderadora, en aras de la tutela judicial efectiva, evitando demoras innecesarias y anodinas que postergan el control judicial de la Administración”.

Concluyendo en el fundamento de Derecho quinto que:

“Los artículos 108 LBRL, 14.2 LRHL y 25.1 LJCA, en relación con los artículos 24.1 y 106.1 CE, deben ser interpretados en el sentido de que:

«Cuando se discute exclusivamente la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que dan cobertura a los actos de aplicación de los tributos y restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, cuestión respecto de la que éstas carecen de competencia para pronunciarse o para proponerla a quien tiene competencia para ello, quedando constreñidas a aplicar la norma legal de que se trate, no resulta obligatorio interponer, como presupuesto de procedibilidad del ulterior recurso contencioso-administrativo, el correspondiente recurso administrativo previsto como preceptivo»”.

En principio, la ratio decidendi de la Sentencia Nº 815/2018 sólo es aplicable a supuestos de impugnación de actos tributarios locales considerados inconstitucionales, pero muchos juristas abogan por su extrapolación a cualquier tipo de impugnación de un acto administrativo, no necesariamente tributario, que emane de una Administración y se base exclusivamente en la ilegalidad o inconstitucionalidad de las normas que lo fundamentan. Es más, hay quien se atreve a hablar del “principio del fin” del  requisito del agotamiento de la vía administrativa previa.

Téngase en cuenta que esta STS de 21 de mayo de 2018 podría determinar una nueva cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 108 LBHL, 14.2 del TRLRHL y 25.1 LJCA, así como de la regulación del procedimiento administrativo común en su concepción actual.

María Vizán Palomino

Abogada




martes, 3 de julio de 2018

STC sobre la LPAC





La Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo de 2018, declara parcialmente la inconstitucionalidad de la  Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (LPAC):

1.- El párrafo segundo del artículo 6.4 (que restringe la aprobación de modelos de apoderamiento por las CCAA); los incisos "o Consejo de Gobierno respectivo" y "o de las consejerías de Gobierno" del párrafo tercero del artículo 129.4 y el apartado segundo de la disposición final primera, a cuyo tenor “El título VI de iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones y la disposición adicional segunda de adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado, se aprueban también al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14.ª , relativo a la Hacienda general, así como el artículo 149.1.13.ª que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”. Es decir, está claro que tales títulos competenciales del Estado no son aplicables y, por ende, las CCAA no quedan sujetas a la regulación de la LPAC, pudiendo establecer sus propias reglas.

2.- Los artículos 129 (salvo el apartado cuarto, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de esta Sentencia. Se trata de preceptos relativos a la iniciativa legislativa y por ello el citado FJ 7 b) aclara que “Los Estatutos de Autonomía reconocen la iniciativa legislativa a los gobiernos autonómicos, no a sus administraciones. A diferencia de lo que ocurre con la potestad reglamentaria, que también corresponde al Gobierno, el ejercicio de esta prerrogativa se inserta en el ámbito de las relaciones del Gobierno con las cámaras parlamentarias. El procedimiento de elaboración y aprobación de proyectos de ley es la vía que permite al gobierno autonómico participar en la función legislativa y, por tanto, articular sus políticas públicas a través de normas con rango de ley. Consecuentemente, el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de las Comunidades Autónomas, en general, y la elaboración de anteproyectos de ley, en particular, quedan por completo al margen del artículo 149.1.18 CE en lo que se refiere tanto a las "bases del régimen jurídico de las administraciones públicas" como al "procedimiento administrativo común". Ahora bien, “Tal declaración, sin embargo, tampoco conlleva en este caso la nulidad de los artículos 129, 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015. Según acabamos de ver, tales preceptos se refieren también a las iniciativas legislativas del Gobierno nacional, lo que no ha suscitado controversia alguna en este proceso. De modo que, para remediar la invasión competencial señalada, basta declarar que estos preceptos son contrarios al orden constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas (STC 50/1999, FFJJ 7 y 8)”.

3.- El artículo 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado primero "Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública" y el primer párrafo de su apartado cuarto, ambos de la LPAC son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de la Sentencia, esto es que tales preceptos “descienden a cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico; vulneran por ello las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones administrativas”. Nótese pues la diferencia entre la iniciativa legislativa autonómica, que es ajena al régimen jurídico de las Administraciones Públicas y la potestad reglamentaria que queda sujeta solo a tal régimen jurídico exclusivamente en lo básico.

4.- La disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la LPAC no es inconstitucional interpretada en los términos del fundamento jurídico 11 f) de esta Sentencia. La norma dice: “En el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas”. Y debe interpretarse en el siguiente sentido: “El único control posible sería el que hicieran, en su caso, los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa en torno a si la decisión de aquellas se ajusta a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el de los órganos encargados de la fiscalización (externa o interna) de las cuentas públicas. La limitación impuesta a las Comunidades Autónomas y a los entes locales sería una obligación de carácter meramente formal que, en cuanto tal, no vulnera su autonomía constitucionalmente reconocida (arts. 2 y 137 CE) ni invade las competencias autonómicas de ejecución. Se trataría de una base del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) que regularía una técnica de colaboración interadministrativa, esencial en el Estado de las Autonomías (entre otras muchas, STC 141/2016, FJ 7)”.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

Puede recurrirse la adjudicación de quien la obtuvo tras un proceso judicial




Cada vez más, los licitadores, en ejercicio de sus derechos e intereses, recurren los actos de exclusión o de adjudicación de los contratos. En ocasiones, tras una sentencia que ha dado la razón al recurrente, se plantea si la posterior adjudicación es un posterior acto firme no fiscalizable por vía de un nuevo recurso contencioso-administrativo (solo mediante el correspondiente incidente de ejecución), o bien se trata de un acto posterior, que no es absolutamente debido en ejecución de la sentencia o que, en la medida que no sea absolutamente debido y valore cuestiones no prefijadas judicialmente, sería susceptible de nuevo recurso contencioso-administrativo. Y ello aun cuando el nuevo recurrente se aquietara en su momento.

Este criterio resplandece en la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2018 (RC 3718/2015), que lo expone en su FJ 5º:


"El juicio de la Sala. La sentencia no infringe el artículo 49 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público ni los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica.
La cuestión principal planteada por el recurso contencioso-administrativo y ahora por el de casación es la de si podía o no Accenture, S.L., que no recurrió la resolución del Tribunal Administrativo de 3 de julio de 2013, la que estimó el recurso especial n.º 92/2013 de SATEC, interponer, a su vez, recurso especial contra la adjudicación del contrato efectuada por la Dirección Gerencia del Hospital Universitario Gregorio Marañón a esta empresa una vez retrotraídas las actuaciones en razón de aquella resolución. ¿ Estamos, como dice el motivo, ante una mera ejecución de un acto firme, consentido por Accenture, S.L? No haber recurrido aquélla primera resolución ¿le impedía, sin violentar el principio de los actos propios y de la firmeza de una actuación administrativa, interponer el recurso especial que acabó prosperando?
Ya se ha visto el parecer del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, seguido por el Tribunal Administrativo y confirmado por la sentencia. Pues bien, al respecto hay que recordar, en primer lugar, lo evidente. El recurso especial de SATEC se dirigió contra su exclusión de la licitación por decisión de la mesa de contratación. En cambio, el de Accenture, S.L., tuvo por objeto la adjudicación del contrato a SATEC por parte de la Dirección Gerencia del Hospital. Son las recurridas en uno y otro caso, resoluciones diferentes, adoptadas por sujetos distintos. No hay, pues, identidad subjetiva y tampoco coinciden las resoluciones combatidas.
Por otra parte, aunque en el fondo está la cuestión de la solvencia técnica de SATEC, nos encontramos con que estas incidencias se produjeron en el seno de un procedimiento, el de la licitación de un contrato, en el que no se adoptaron decisiones definitivas hasta su conclusión por la adjudicación procedente. No haber impugnado la resolución de 3 de julio de 2013 no impedía a Accenture, S.L. hacer uso del recurso especial después al disponer de nueva información decisiva, ya que decisivo fue el documento de Sanitas Hospitales que sirvió para que se dijera que SATEC tenía la solvencia técnica precisa. Recurrir en plazo el acto de adjudicación de un contrato porque consta que falta el presupuesto en que descansa -la solvencia técnica- no infringe el artículo 49 del texto refundido ya que no se está impugnando la resolución del Tribunal Administrativo sino la de la Dirección Gerencia del Hospital Universitario Gregorio Marañón.
No estamos ante el escenario de un acto de ejecución de otro anterior firme y consentido. Nos hallamos ante el desarrollo, ciertamente accidentado, de un procedimiento de contratación que no llega a su término hasta la última adjudicación y cuando se discute ésta puede cuestionarse su regularidad también desde el punto de vista de la solvencia técnica una vez que han aparecido documentos nuevos determinantes. Eso puede hacerse mediante el recurso especial porque la apreciación inicial de esa solvencia no era un acto definitivo que zanjara de una vez por todas y para siempre ese extremo. Por el contrario, resolvió en el momento en que se produjo la incidencia surgida al respecto pero tal decisión no era obstáculo para que, después, en el mismo procedimiento pero en una fase posterior y frente al acto que le puso término, la adjudicación del 26 de julio de 2013, se hiciera valer, mediante el recurso especial de Accenture, S.L., interpuesto en plazo, la documentación que dejaba sin valor aquella en la que se apoyó el reconocimiento inicial de la solvencia técnica. No se trataba, pues, de dejar sin efecto una resolución firme del Tribunal Administrativo sino de anular una actuación, la adjudicación del contrato a SATEC, que no era firme aún y resultaba improcedente. Ese esquema no es el que se da en los supuestos de cosa juzgada aunque la controversia gire en torno a la solvencia técnica. Hay, como se ha dicho, actos y sujetos diferentes que excluyen la identidad que quiere ver la recurrente.
Por otro lado, ninguna pega se puso a la solvencia técnica de Accenture, S.L. y siendo cierto que en vía judicial se pueden hacer valer alegaciones que no se hicieron en vía administrativa, en modo alguno se advierte trato desigual en perjuicio de SATEC y en beneficio de aquélla porque no se ha dicho que fueran inválidos los documentos que presentó para justificar su solvencia técnica a diferencia de lo que ha sucedido con SATEC, quien, además, en ningún momento ha dicho que fuera incierto cuanto manifestó el Director de Sistemas de Información de Sanitas Hospitales sobre la certificación que presentó para acreditar la suya.
En estas condiciones no sólo no cabe apreciar la infracción del artículo 49 citado sino tampoco la de los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica ni la de la jurisprudencia que invoca la recurrente de manera que procede desestimar también este segundo motivo y con él el recurso de casación".