viernes, 6 de abril de 2018

Silencio y caducidad en procedimientos de oficio




El silencio positivo, que, en caso de falta de contestación, la resolución administrativa se considere favorable para lo planteado por el ciudadano, es solo aplicable a los procedimientos incoados a solicitud de persona interesada, en los cuales a su vez existen excepciones de silencio negativo, en los que la falta de respuesta se interpreta en sentido desestimatorio (Cfr. art. 24 LPAC). Pero no nos vamos a ocupar hoy del silencio positivo.

De otro lado, el silencio es negativo en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudieran derivarse el reconocimiento de derechos u otras situaciones jurídicas favorables para los interesados que hubieren comparecido (art. 25.1 a) LPAC), y, en los procedimientos de oficio de tipo sancionador o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, la falta de resolución en plazo determina la caducidad (art. 25.1 b) LPAC).

El silencio negativo es una mera presunción que permite acudir a la vía de recurso (art. 24.2 LPAC). Por otro lado, “la declaración de caducidad anula la resolución administrativa recaída en dicho procedimiento y obliga a la Administración a iniciar uno nuevo y que las actuaciones realizadas en el primero no sirven para interrumpir el cómputo del plazo de prescripción del derecho a reclamar el reintegro, plazo que solo se interrumpe cuando se reinicia otro procedimiento” (STS 19-3-2018, RC 2054/2017).

A efectos del cómputo del plazo de caducidad, la Jurisprudencia distingue, con una buena dosis de casuismo, entre los requisitos para que la notificación permita tener por cumplido el plazo a efectos de caducidad, más benignos, frente a las mayores exigencias para que el acto produzca todos sus efectos (STS 3-12-2013, Rec. 557/2011; 14-10-2016, RC 2109/2015; y 25-3-2018, RC 1121/2017).

Por lo demás, haciendo frente a alguno de los problemas planteados y de conformidad con la disposición adicional 29ª de la Ley 14/2000, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, “se consideran como iniciados de oficio los procedimientos para la concesión de ayudas y subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, entendiendo como tales aquellas cuya concesión, imputada a un mismo crédito presupuestario, requiere, de acuerdo con los criterios establecidos en la norma reguladora correspondiente, la comparación, en un único procedimiento, de una eventual pluralidad de solicitudes entre sí, a fin de resolver sobre la concesión y, en su caso, establecer la cuantía” (norma que bien podría haberse trasladado a la LPAC).
  
Pasamos ahora, además, a mencionar la aplicación de estas figuras a la contratación administrativa y la expropiación:

A) CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

En la contratación administrativa, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2007, dictada por el Pleno de su Sala Tercera, y cuyo criterio es confirmado por otra posterior de 17 de diciembre de 2008 (Rec. 2864/2005) aclaró que los procedimientos de contratación pertenecen a la categoría de los iniciados de oficio, de forma que la consecuencia del silencio para el administrado será la de entender desestimadas sus solicitudes. Este planteamiento es confirmado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 2016 (Rec. 3970/2014), en su FJ 3ª.

Con todo, para los procedimientos a solicitud del interesado en la materia, que también los hay la Disposición Final Tercera.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público impone el carácter negativo del silencio al decir que “En todo caso, en los procedimientos iniciados a solicitud de un interesado para los que no se establezca específicamente otra cosa y que tengan por objeto o se refieran a la reclamación de cantidades, el ejercicio de prerrogativas administrativas o a cualquier otra cuestión relativa de la ejecución, consumación o extinción de un contrato administrativo, una vez transcurrido el plazo previsto para su resolución sin haberse notificado ésta, el interesado podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo, sin perjuicio de la subsistencia de la obligación de resolver”.

B) EXPROPIACIÓN FORZOSA

Por tratarse de un procedimiento oficio, se ha negado el silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de inicio de un expediente de expropiación forzosa (STS 20-6- 2005, RJ 2005\6886), así como en la solicitud de expropiación total de la finca, pues se trata de una solicitud que no da inicio al procedimiento, que es el de expropiación y es de oficio (STS 5-12-2006,  Rec. 10359/2003,  y 23-1-2008,  Rec. 7302/2004). Tampoco es aplicable la caducidad a los expedientes de expropiación forzosa, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2012 (Rec. 1153/2009) por cuanto la Ley especial contempla otras consecuencias de la demora (intereses y retasación), lo cual sin embargo constituye un argumento claramente endeble, siendo mucho mejor el de la sentencia que aquélla revoca y que declara dicha caducidad.

Sí hay silencio, negativo, en la pieza separada de justiprecio, pues es aplicable el art. 25.1 a) LPAC, en cuanto que se trata de un procedimiento de oficio del que pueden resultar situaciones jurídicas favorables, como el derecho al cobro de un determinado justiprecio, y no propiamente efectos desfavorables, como la pérdida de la propiedad (que resulta de la expropiación en su conjunto, y, si se quiere particularizar, de la necesidad de ocupación y de la ocupación misma, pero no de la fijación del justiprecio). Pues bien, en estos casos, si la Administración no resuelve en plazo, "los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo". Aunque es dudoso qué signifique esto en este campo (pues la desestimación de las pretensiones del expropiado no puede suponer presumir una resolución denegatoria de todo pago y tampoco supone estimar la valoración del expropiante o beneficiario), lo que es claro es que ello permite al interesado interponer los recursos procedentes (art. 24.2 LPAC).  En este sentido tanto el Tribunal Constitucional como el Supremo han admitido que se acuda al recurso contencioso-administrativo ante la inactividad del Jurado de Expropiación (Cfr. ATC 409/1988, de 18 de abril; STC 136/1995, de 25 de septiembre; y STS 20 de junio de 1997, RJ 4712, y 15 de abril de 2008,  Rec. 10956/2004). Por lo demás, como quiera que la legislación vigente no establece un plazo determinado para concluir el expediente de justiprecio, será aplicable el general de tres meses, salvo que sea elevado por una norma reglamentaria (hasta seis meses) o legal (art. 21 LPAC). No era aplicable el irreal plazo de ocho días que fijaba el art. 34 LEF (y suprimió la Ley 14/2000) pues el plazo que debe considerarse para el silencio administrativo es el fijado para el procedimiento (aquí el expediente de justiprecio), no el concreto plazo, dentro de aquél, para dictar resolución.

El silencio es, en cambio, positivo en la retasación (art. 58 LEF), porque sí constituye un procedimiento a solicitud del interesado (de hecho se niega jurisprudencialmente su incoación de oficio) que puede producir efectos favorables, aunque tal silencio no supone una admisión tácita de la hoja de aprecio de los expropiados sino que su eficacia solo estriba en el deber de la Administración de continuar el procedimiento de retasación (STS 9-12-2008,  Rec. 4454 05, 21-12-2011,  Rec. 5712/2008; 22-11-2011,  Rec. 1789/2008, y 24-3-2014,  Rec. 3560/2011). Pero no sucede lo mismo en la actualización del justiprecio por reafectación del art. 54.2 a) LEF, ya que tal actualización del justiprecio no puede aislarse del procedimiento en el que se inserta, porque es en el procedimiento iniciado de oficio en el que se reconoció el justiprecio, y en el que obran todos los datos para conocer si el interesado tiene o no derecho a la actualización que reclama (STS  1-10-2012,  Rec. 6098/2009, y 26-2-2013,  Rec. 5286/2010). El silencio es igualmente negativo en la retasación por recalificación del art. 47.2 b) TRLS de 2015 pues “no se requiere la incoación de un nuevo expediente… A diferencia del supuesto del artículo 58” LEF (STS 20-06-2016,  Rec. 621/2015).

En la reversión, por otro lado, el silencio positivo se entiende excluido por algún pronunciamiento, como el del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de mayo de 2009 (Rec.37/2009), al paso que es admitido, por ejemplo, por el TSJ de Galicia, en Sentencia de 28 de marzo de 2007 (Rec. 7832/2005).

Por lo demás, al ser la expropiación forzosa materia de competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18 CE), el régimen del silencio administrativo en la expropiación no corresponde al Derecho autonómico y, de este modo, por ejemplo, el Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en Sentencia de 30 de junio de 2016 (Rec. 214/2015),  anula la previsión sobre el silencio administrativo del Jurado en la normativa autonómica.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

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