martes, 24 de abril de 2018

Pérdida de objeto por anulación o derogación


La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de abril de 2018 (RCA 145/2016) recoge la Jurisprudencia sobre la pérdida de objeto un recurso contencioso administrativo contra una disposición general posteriormente anulada o derogada.

1º.- Ciertamente no es lo mismo apreciar dicha pérdida de objeto si se trata de un recurso de casación que si se trata de la impugnación directa de una norma luego derogada o si se ventila una cuestión de ilegalidad de una norma que ha sido objeto de un recurso directo; a su vez, no es lo mismo que se juzgue una norma ya derogada que si ha sido anulada por sentencia firme. Al margen de esas diferentes situaciones procesales, el denominador común que se plantea es si pervive el interés legitimador consistente en pretender la expulsión del ordenamiento jurídico de una norma que ya no forma parte del sistema de fuentes, ya sea por estar derogada o anulada.

2º.- Tratándose de la derogación de la norma impugnada, si se trata de un recurso contencioso-administrativo se entiende que hay pérdida de objeto «pues la finalidad del citado recurso es precisamente la de eliminar del ordenamiento jurídico preceptos contrarios a derecho, y no resolver acerca de pretensiones individualizadas que pudieran derivarse de una determinada relación jurídica singular entre un recurrente y la administración» (por todas, sentencia de esta Sala, antigua Sección Séptima, de 20 de junio de 2013, recurso contencioso- administrativo número 103/2003). Este criterio se basa en que esa derogación priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real al haber desaparecido su objeto.

3º.- Siguiendo los criterios del Tribunal Constitucional a propósito de la declaración de pérdida de objeto de un recurso de inconstitucionalidad contra una norma posteriormente derogada, esta Sala añade que cuando se trata del enjuiciamiento abstracto con miras a la depuración del ordenamiento jurídico, tal pérdida de objeto se justifica por razón de las consecuencias que prevé el artículo 72.2 de la LJCA cuando se declara la nulidad de una disposición general. En efecto, si los efectos de una sentencia estimatoria son ex nunc, desde la fecha de su publicación, carecería de interés pretender esa anulación si no cabe extender los efectos de la sentencia hacia el futuro por no ser ya aplicable la norma enjuiciada (cf. sentencia de esta Sala, Sección Segunda, de 18 de mayo de 2006, recurso 45/2004).

4º.- No obstante hay excepciones a esta regla si es que la norma impugnada y derogada mantiene cierta ultraactividad y es aplicable a hechos acaecidos con posterioridad a su derogación, en cuyo caso un hipotético fallo anulatorio mantendría su objeto y finalidad, lo que suele identificarse con la impugnación de actos de aplicación que tienen por cobertura la norma derogada. Tal modulación exige apreciar en cada caso si la derogación supone la total exclusión de toda aplicabilidad pues, si así fuera, habría que reconocer que desapareció el objeto del proceso en el que se planteó una impugnación de un reglamento. Sí que es exigible a quien sostenga que el pleito no ha perdido su objeto que asuma la carga procesal de justificarlo (sentencia de esta Sala, Sección Cuarta, de 24 de enero de 2018, recurso de casación 2392/2015).

5º.- Respecto de la compatibilidad de la declaración de pérdida de objeto con el derecho a la tutela judicial efectiva, como regla general cabe advertir la mayor rapidez en la promulgación de normas reglamentarias derogatorias o de modificación de otra anterior, lo que puede hacer ineficaz ese derecho fundamental a la vista de los mayores tiempos que emplea la jurisdicción en tramitar y resolver.

6º.- Por último y desde el punto de vista procedimental, esta Sala ha acordado seguir el trámite cuando no hay voluntad coincidente de las partes para apreciar la pérdida de objeto (cf. artículo 22 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil), discordancia que puede ocurrir o bien cuando se aprecia esa ultraactividad de la norma derogada o bien si la norma derogatoria reproduce el contenido de la norma derogada.

martes, 17 de abril de 2018

Ejecución de sentencia y nuevo recurso contencioso-administrativo



En principio,  no existe acto administrativo susceptible de recurso contencioso-administrativo cuando la Administración ejecuta una sentencia judicial, pues entonces no se trata tanto de comprobar el ajuste del acto al Derecho administrativo como a la sentencia, y tal tipo de acto no es susceptible de recurso contencioso-administrativo sino que el procedimiento adecuado para su impugnación es el de un incidente de ejecución de sentencia.

Las Sentencias de la Audiencia Nacional de 6 de abril de 2011 (Rec. 1602/2007), 21 de enero de 2018 (Rec. 3/2017) y  19 de marzo de 2018 (Rec. 751/2015) recapitulan sobre los supuestos en que procede seguir una u otra vía, de modo que la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo (para resolver la petición en vía de ejecución de sentencia) solo sería posible si nos encontráramos ante una ejecución que supusiera una simple operación de cálculo material o aritmético, pero en este caso se exige una valoración de circunstancias que permite, al dictarse la resolución de ejecución, la posibilidad de valoración de la corrección de dicha ejecución.

De este modo, la impugnación jurisdiccional de un acto (o de una norma reglamentaria, cuál sería el planeamiento) del que se sospecha que ha sido puesto en vigor con la finalidad de eludir la ejecución de una anterior sentencia, podría residenciarse ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativo -en función de su respectiva competencia- de las siguientes formas:

1º. Mediante el ejercicio de una nueva acción de nulidad frente a aspectos de la legalidad ordinaria del nuevo acto o reglamento (planeamiento), articulada a través del correspondiente Recurso Contencioso-administrativo independiente; esto es, se trataría de comprobar la legalidad de la nueva actuación o reglamentación, confrontándola con la legalidad ordinaria en el momento vigente, y, al margen, de los antecedentes jurisdiccionales producidos. Estaríamos, pues, en presencia del ejercicio una acción nueva e independiente, desligado de los previos pronunciamientos jurisdiccionales.

2º. Mediante el Incidente de ejecución de sentencia, tratando de comprobar si la nueva actuación -entendida en sentido amplio- se ajusta a lo resuelto por la anterior sentencia dictada en un proceso contencioso-administrativo; esto es, se trataría de comprobar si la nueva actuación o reglamentación administrativa encaja en el ámbito de legalidad señalado y establecido por la previa resolución jurisdiccional. Es decir, si dichos nuevos actos y disposiciones son "contrarios a los pronunciamientos de las sentencias".

3º. Mediante el ejercicio de la acción prevista en el artículo 103.4 de la LJCA (y en el 108.3 de la misma Ley), dirigida a acreditar, exclusivamente, si los nuevos actos y disposiciones -por supuesto "contrarios a los pronunciamientos de las sentencias"- han alcanzado dicha categoría jurídica no por ser contrarios a la legalidad ordinaria vigente, sino por haber sido dictados "con la finalidad de eludir (el) cumplimiento" de la citada sentencia previa.

A su vez, el ejercicio de esta última acción puede encauzarse de diversas formas:

a) Conjuntamente con una acción ordinaria, es decir, en un Recurso contencioso-administrativo independiente en el que se acumulen las acciones de legalidad ordinaria y la especial del artículo 103.4 LJCA.

b) Conjuntamente en un Incidente de ejecución de sentencia (ex artículo 109 de la LJCA); es decir, se ejercitaría en el incidente que se abre a partir de la firmeza de la sentencia, en el propio recurso contencioso-administrativo, para proceder a la ejecución de la sentencia en el mismo dictada, y, en tal Incidente se analizarían, de forma conjunta, tanto los aspectos -materiales, si se quiere- relativos al ajuste de lo resuelto con el previo pronunciamiento de la sentencia, como, los aspectos, de perfil más subjetivo, cuáles serían los relativos a la finalidad intrínseca de dichos pronunciamientos, en concreto, los relativos a si los mismos habían sido dictados "con la finalidad de eludir (el) cumplimiento" de la citada sentencia previa.

c)  En solitario -esto es, sin coetaneidad con las otras dos acciones a las que nos hemos referido-, mediante un específico y exclusivo Incidente de ejecución de sentencia; esta es la vía prevista en el artículo 103.5, que se remite al 109 de la misma LJCA.

De este modo, la  remisión del artículo 103.5 LJCA al 109 de la misma ley no implica la exclusividad procedimental, pues,  esta acción del artículo 103.4 LJCA también puede ejercitarse -conjuntamente con la acción material ordinaria- bien a través de un recurso contencioso-administrativo independiente -que es, justamente, lo acontecido en el supuesto de autos- bien en un genérico Incidente de ejecución de sentencia previsto para resolver todas las cuestiones derivadas de la sentencia.



Francisco García Gómez de Mercado
Abogado


viernes, 6 de abril de 2018

Silencio y caducidad en procedimientos de oficio




El silencio positivo, que, en caso de falta de contestación, la resolución administrativa se considere favorable para lo planteado por el ciudadano, es solo aplicable a los procedimientos incoados a solicitud de persona interesada, en los cuales a su vez existen excepciones de silencio negativo, en los que la falta de respuesta se interpreta en sentido desestimatorio (Cfr. art. 24 LPAC). Pero no nos vamos a ocupar hoy del silencio positivo.

De otro lado, el silencio es negativo en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudieran derivarse el reconocimiento de derechos u otras situaciones jurídicas favorables para los interesados que hubieren comparecido (art. 25.1 a) LPAC), y, en los procedimientos de oficio de tipo sancionador o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, la falta de resolución en plazo determina la caducidad (art. 25.1 b) LPAC).

El silencio negativo es una mera presunción que permite acudir a la vía de recurso (art. 24.2 LPAC). Por otro lado, “la declaración de caducidad anula la resolución administrativa recaída en dicho procedimiento y obliga a la Administración a iniciar uno nuevo y que las actuaciones realizadas en el primero no sirven para interrumpir el cómputo del plazo de prescripción del derecho a reclamar el reintegro, plazo que solo se interrumpe cuando se reinicia otro procedimiento” (STS 19-3-2018, RC 2054/2017).

A efectos del cómputo del plazo de caducidad, la Jurisprudencia distingue, con una buena dosis de casuismo, entre los requisitos para que la notificación permita tener por cumplido el plazo a efectos de caducidad, más benignos, frente a las mayores exigencias para que el acto produzca todos sus efectos (STS 3-12-2013, Rec. 557/2011; 14-10-2016, RC 2109/2015; y 25-3-2018, RC 1121/2017).

Por lo demás, haciendo frente a alguno de los problemas planteados y de conformidad con la disposición adicional 29ª de la Ley 14/2000, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, “se consideran como iniciados de oficio los procedimientos para la concesión de ayudas y subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, entendiendo como tales aquellas cuya concesión, imputada a un mismo crédito presupuestario, requiere, de acuerdo con los criterios establecidos en la norma reguladora correspondiente, la comparación, en un único procedimiento, de una eventual pluralidad de solicitudes entre sí, a fin de resolver sobre la concesión y, en su caso, establecer la cuantía” (norma que bien podría haberse trasladado a la LPAC).
  
Pasamos ahora, además, a mencionar la aplicación de estas figuras a la contratación administrativa y la expropiación:

A) CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

En la contratación administrativa, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2007, dictada por el Pleno de su Sala Tercera, y cuyo criterio es confirmado por otra posterior de 17 de diciembre de 2008 (Rec. 2864/2005) aclaró que los procedimientos de contratación pertenecen a la categoría de los iniciados de oficio, de forma que la consecuencia del silencio para el administrado será la de entender desestimadas sus solicitudes. Este planteamiento es confirmado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 2016 (Rec. 3970/2014), en su FJ 3ª.

Con todo, para los procedimientos a solicitud del interesado en la materia, que también los hay la Disposición Final Tercera.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público impone el carácter negativo del silencio al decir que “En todo caso, en los procedimientos iniciados a solicitud de un interesado para los que no se establezca específicamente otra cosa y que tengan por objeto o se refieran a la reclamación de cantidades, el ejercicio de prerrogativas administrativas o a cualquier otra cuestión relativa de la ejecución, consumación o extinción de un contrato administrativo, una vez transcurrido el plazo previsto para su resolución sin haberse notificado ésta, el interesado podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo, sin perjuicio de la subsistencia de la obligación de resolver”.

B) EXPROPIACIÓN FORZOSA

Por tratarse de un procedimiento oficio, se ha negado el silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de inicio de un expediente de expropiación forzosa (STS 20-6- 2005, RJ 2005\6886), así como en la solicitud de expropiación total de la finca, pues se trata de una solicitud que no da inicio al procedimiento, que es el de expropiación y es de oficio (STS 5-12-2006,  Rec. 10359/2003,  y 23-1-2008,  Rec. 7302/2004). Tampoco es aplicable la caducidad a los expedientes de expropiación forzosa, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2012 (Rec. 1153/2009) por cuanto la Ley especial contempla otras consecuencias de la demora (intereses y retasación), lo cual sin embargo constituye un argumento claramente endeble, siendo mucho mejor el de la sentencia que aquélla revoca y que declara dicha caducidad.

Sí hay silencio, negativo, en la pieza separada de justiprecio, pues es aplicable el art. 25.1 a) LPAC, en cuanto que se trata de un procedimiento de oficio del que pueden resultar situaciones jurídicas favorables, como el derecho al cobro de un determinado justiprecio, y no propiamente efectos desfavorables, como la pérdida de la propiedad (que resulta de la expropiación en su conjunto, y, si se quiere particularizar, de la necesidad de ocupación y de la ocupación misma, pero no de la fijación del justiprecio). Pues bien, en estos casos, si la Administración no resuelve en plazo, "los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo". Aunque es dudoso qué signifique esto en este campo (pues la desestimación de las pretensiones del expropiado no puede suponer presumir una resolución denegatoria de todo pago y tampoco supone estimar la valoración del expropiante o beneficiario), lo que es claro es que ello permite al interesado interponer los recursos procedentes (art. 24.2 LPAC).  En este sentido tanto el Tribunal Constitucional como el Supremo han admitido que se acuda al recurso contencioso-administrativo ante la inactividad del Jurado de Expropiación (Cfr. ATC 409/1988, de 18 de abril; STC 136/1995, de 25 de septiembre; y STS 20 de junio de 1997, RJ 4712, y 15 de abril de 2008,  Rec. 10956/2004). Por lo demás, como quiera que la legislación vigente no establece un plazo determinado para concluir el expediente de justiprecio, será aplicable el general de tres meses, salvo que sea elevado por una norma reglamentaria (hasta seis meses) o legal (art. 21 LPAC). No era aplicable el irreal plazo de ocho días que fijaba el art. 34 LEF (y suprimió la Ley 14/2000) pues el plazo que debe considerarse para el silencio administrativo es el fijado para el procedimiento (aquí el expediente de justiprecio), no el concreto plazo, dentro de aquél, para dictar resolución.

El silencio es, en cambio, positivo en la retasación (art. 58 LEF), porque sí constituye un procedimiento a solicitud del interesado (de hecho se niega jurisprudencialmente su incoación de oficio) que puede producir efectos favorables, aunque tal silencio no supone una admisión tácita de la hoja de aprecio de los expropiados sino que su eficacia solo estriba en el deber de la Administración de continuar el procedimiento de retasación (STS 9-12-2008,  Rec. 4454 05, 21-12-2011,  Rec. 5712/2008; 22-11-2011,  Rec. 1789/2008, y 24-3-2014,  Rec. 3560/2011). Pero no sucede lo mismo en la actualización del justiprecio por reafectación del art. 54.2 a) LEF, ya que tal actualización del justiprecio no puede aislarse del procedimiento en el que se inserta, porque es en el procedimiento iniciado de oficio en el que se reconoció el justiprecio, y en el que obran todos los datos para conocer si el interesado tiene o no derecho a la actualización que reclama (STS  1-10-2012,  Rec. 6098/2009, y 26-2-2013,  Rec. 5286/2010). El silencio es igualmente negativo en la retasación por recalificación del art. 47.2 b) TRLS de 2015 pues “no se requiere la incoación de un nuevo expediente… A diferencia del supuesto del artículo 58” LEF (STS 20-06-2016,  Rec. 621/2015).

En la reversión, por otro lado, el silencio positivo se entiende excluido por algún pronunciamiento, como el del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de mayo de 2009 (Rec.37/2009), al paso que es admitido, por ejemplo, por el TSJ de Galicia, en Sentencia de 28 de marzo de 2007 (Rec. 7832/2005).

Por lo demás, al ser la expropiación forzosa materia de competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18 CE), el régimen del silencio administrativo en la expropiación no corresponde al Derecho autonómico y, de este modo, por ejemplo, el Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en Sentencia de 30 de junio de 2016 (Rec. 214/2015),  anula la previsión sobre el silencio administrativo del Jurado en la normativa autonómica.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado