lunes, 31 de octubre de 2016

El procedimiento sancionador en la LPAC y en normas especiales y autonómicas


Una vez han entrado en vigor las Leyes 39 y 40/2015 de Procedimiento Administrativo Común y de Régimen Jurídico del Sector Público (LPAC y LRJSP), quedando derogado el RPPS, se plantea el impacto de este nuevo régimen jurídico en la regulación legal y reglamentaria del procedimiento sancionador, tanto en ámbitos sectoriales como autonómicos.

Según el art. 25.1 LRJSP, “La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio”. Ese procedimiento es, en gran medida, el propio procedimiento administrativo común, con las peculiaridades para el sancionador que contempla la LPAC. Actualmente, la LPAC aborda los aspectos procedimentales, de forma incidental, a lo largo de todo el procedimiento administrativo común, rigiendo por lo demás las normas generales, con una vana pretensión de descartar la existencia de un procedimiento especial; y deroga el anterior RPPS, que había sido criticado por facilitar la fragmentación normativa y por su rango meramente reglamentario, aunque es cierto, de acuerdo con BUENO ARÚS que "la reserva de ley (con matices)" en esta materia "se refiere concretamente a la tipificación de las infracciones y de las sanciones administrativas… y no al procedimiento sancionador, que puede ser regulado in dificultad por normas reglamentarias" (con sujeción a los principios constitucionales y legales).

Además, hay que tomar en consideración normas legales y reglamentarias sectoriales, como el Real Decreto de 15 de octubre de 2004, por el que se aprueba el Reglamento general del régimen sancionador tributario, el Real Decreto de 3 de diciembre de 1993, de procedimiento sancionador respecto de mercados financieros, el Real Decreto de 25 de febrero de 1994, en materia de tráfico y seguridad vial, o el Real Decreto de 14 de mayo de 1998, respecto de las infracciones y sanciones en el orden social.

La disposición adicional Primera de la LPAC establece a este respecto:
“1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.
2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo”.

Por tanto, las leyes especiales que se aparten de la LPAC prevalecen con carácter general, y también lógicamente los reglamentos sectoriales que se apoyen en tales leyes. No, en cambio, las normas reglamentarias que se apartasen de la LPAC sin apoyo en ley especial. Pero es que, además, la LPAC contiene una lista de materias en las que la regulación especial (aquí ya tanto legal como reglamentaria) es de preferente aplicación, ampliando la lista que contenía la LAP.

Asimismo, se han dictado normas autonómicas, entre las que cabe citar el Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración Pública de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 245/2000, de 16 de noviembre,  y la Ley vasca 2/1998, de 29 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Puede observarse que mientras la generalidad de las Comunidades Autónomas que han regulado la cuestión lo han hecho por vía reglamentaria, el País Vasco lo ha hecho por ley, lo que parece adecuado, como indica su exposición de motivos, no tanto por la existencia de una reserva de ley estricta sino por la importancia de la regulación y su finalidad unificadora.

El Tribunal Constitucional ha reconocido que la competencia estatal sobre el procedimiento administrativo común no obsta a la regulación de procedimientos por las Comunidades Autónomas en ámbitos de su competencia. Así, siguiendo a PANIZO GARCÍA, puede entenderse que el procedimiento administrativo común comprendería la regulación de los principios de definen el íter procedimental, en su estructural general, incluyendo las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento en garantía de la igualdad del tratamiento de los administrados, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas tanto para regular las peculiaridades derivadas de la organización autonómica, como los procedimientos administrativos especiales por razón de la materia en cuanto conexos al ejercicio de las competencias que a aquellas corresponden en la regulación sustantiva de cada actividad administrativa.

Así, por ejemplo, la Sentencia 17/1990, de 7 de febrero, declara que el establecimiento de "reglas especiales de procedimiento aplicables al desarrollo de cada tipo de actividad administrativa ... no está constitucionalmente reservado al Estado, sino que, como ya se dijera también en la STC 227/1988, de 29 de noviembre (fundamento jurídico 32), <<hay que entender que ésta es una competencia conexa a la que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostenten para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración>>".  En esta misma línea se pronuncia también la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo (que declaró la inconstitucionalidad parcial del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992).

A la luz de estas consideraciones, puede afirmarse la constitucionalidad de la regulación autonómica del procedimiento sancionador, respetando los principios recogidos en la legislación estatal y dentro de su ámbito de competencias, dado el carácter de procedimiento especial que puede atribuírsele (y que expresamente le atribuía la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958). En este mismo sentido, CHINCHILLA PEINADO estima que la competencia estatal en materia de procedimiento administrativo común "no significa que la concreta ordenación de los diferentes trámites procedimentales... sea una competencia estatal. Ésta queda circunscrita al establecimiento de una serie de trámites procedimentales elementales susceptibles de ser utilizados en cada procedimiento específico en función de la finalidad buscada por la concreta actividad administrativa ... Por ello, la competencia para ordenar un concreto procedimiento es una competencia conexa o adjetiva a las competencias que el Estado o las Comunidades Autónomas ostenten para la regulación del régimen sustantivo de cada materia", correspondiendo así a éstas últimas regular el procedimiento administrativo en materia de infracciones urbanísticas, dada la competencia urbanística en materia de urbanismo (STC 61/1997).

Con todo, cabe cuestionar la necesidad de que las diferentes Comunidades Autónomas deban establecer un procedimiento administrativo sancionador propio fuera de las especialidades de la organización y del Derecho sustantivo autonómicos, máxime ahora cuando la regulación legal de la LPAC acoge normas que anteriormente tenían carácter puramente reglamentario en el RPPS y dado que la competencia autonómica para regular el procedimiento sancionador se basa en la conexión respecto de la que ostente para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Por ello, si la Comunidad Autónoma ostenta únicamente competencias ejecutivas carece de dicha cobertura. En otros casos se podrá mantener la regulación autonómica pero no si contradice normas de la LPAC que tienen la naturaleza de procedimiento administrativo común, y, por ende, de competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18 CE).

Por lo demás, hay que tener en cuenta que la legislación autonómica será de aplicación, en función de la competencia autonómica sobre el desarrollo normativo del régimen local y las competencias sustantivas sobre las distintas materias, a las corporaciones locales. Así, el art. 1.2 del Reglamento de la Comunidad de Madrid para el ejercicio de la potestad sancionadora, antes citado, dispone que el mismo  “será de aplicación supletoria por las entidades locales del ámbito territorial de la Comunidad de Madrid para aquellas materias cuya competencia normativa corresponda a ésta, en defecto total o parcial de procedimientos sancionadores específicos previstos en los ordenamientos sectoriales o en las ordenanzas locales”.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

martes, 4 de octubre de 2016

Responsabilidad de la Administración sanitaria

Uno de los campos en que se suscita más habitualmente la responsabilidad de la Administración es el de la Sanidad.

Evidentemente, no todo resultado perjudicial puede ser imputable a la Administración sanitaria sino solo cuando se pueda considerar incumplida la "lex artis", el buen hacer del personal sanitario. Además, es determinante la valoración de prueba, que, como sabemos, solo excepcionalmente en susceptible de revisión por el Tribunal Supremo, sea con el antiguo o el nuevo recurso de casación.

Pues bien, traemos ahora a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2016 (RC 3734/2014):

CUARTO .- La actora construye el motivo de casación partiendo de la premisa de que existió mala praxis médica por retraso en la práctica de la prueba diagnóstica de enema opaco, retraso que sitúa entre marzo o abril de 2000, en que afirma que se le prescribió la prueba, y el día 21 de diciembre de 2000 en que se fue practicada.
Sin embargo la sentencia es muy clara en sus conclusiones fácticas, cuando declara que «[...] debe descartarse que la prueba de enema opaco que reveló, finalmente, la existencia de una neoplasia y, a partir de esta, diagnosticarle a la paciente un adenocarcinoma en el colon, se reclamara en el mes de marzo o abril del dos mil, como pretende mantener la recurrente [...] es cierto que hubo un retraso entre la petición y la realización de la prueba, por la avería del equipo de radiología, mas este no fue de diez meses, como sostiene la parte recurrente, sino de tres meses y medio y, consecuentemente hubo una demora en el diagnóstico del cáncer de colon por este periodo de tiempo [...]». Más adelante la resolución analiza la cuestión de la relevancia de este retraso en la evolución de la enfermedad diagnosticada, concluyendo, a la luz de los distintos informes médicos y periciales practicados, que «debe descartarse que aquel retraso en el diagnóstico tuviera incidencia en el proceso posterior». Para alcanzar esta conclusión, la sentencia recurrida analiza minuciosamente la prueba practicada en autos, con singular atención tanto al informe de la inspección médica, como también a los distintos informes periciales, y explica razonadamente los motivos por los que alcanza la convicción expresada anteriormente. Así, la Sala de instancia presta especial relevancia a las conclusiones del informe de la inspección médica, respaldado por el de la entidad Dictamed, para excluir que el retraso en el diagnóstico tuviera incidencia en el proceso posterior, afirmando, con aceptación de las conclusiones de aquellos dictámenes, que «"la demora diagnostica, de unos tres meses en este caso, no es una variable significativa en la extensión tumoral" [...]"los tumores de colon son de habitualmente de crecimiento lento, por lo que un retraso de algo más de tres meses en su diagnóstico, como el que en todo caso y asumiendo que el enema se hubiera realizado de forma inmediata tras su solicitud, circunstancia que ya hemos apuntado no era necesaria dada la sintomatología y edad de la enferma, no hubiera supuesto un cambio relevante en lo que al pronóstico y evolución se refiere"». Y más adelante la Sala descarta la validez de las conclusiones de los informes periciales en que se sustenta la tesis de la recurrente, señalando que «[...] tanto [el] del Sr. Estanislao como el Don. Arsenio , parte[n] de la base, para mantener que hubo un retraso significativo en el diagnóstico condicionante en la evolución posterior del proceso, en que aquel retraso en la realización de las pruebas fue de diez meses, sin que hubieran hecho un planteamiento diferente en base a contar con aquella variante, que finalmente se acreditó, de ser, en realidad de tres meses y medio, aparte de no ser especialistas en oncología».
La recurrente pretende que, sin invocar ningún motivo de casación que permita revisar los criterios de valoración de la prueba, se orille la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia, que fija con toda precisión en tres meses y medio la demora en la realización del enema opaco, y que excluye toda relevancia de esta demora en la ulterior evolución de la enfermedad. Esta forma de plantear el recurso de casación está condenada al fracaso, pues, conforme se recoge en constante jurisprudencia de la que es expresiva la sentencia de12 de enero de 2012 (rec. cas. núm. 1558/2009) «esta Sala ha declarado de forma reiterada -sirva de muestra la mencionada sentencia de 15 de octubre de 2010 (casación1938/2006 )- que el juicio realizado por el Tribunal de instancia, en cuanto atinente a las circunstancias fácticas del litigio, no puede ser revisado en casación pues "(...) la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por el este Tribunal de casación (...)" . Y, como consecuencia de ello, sólo en muy limitados casos, señalados por la jurisprudencia, pueden plantearse en casación, para su revisión por este Tribunal Supremo, supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba, la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba, ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio o de las reglas que disciplinan la carga de la prueba o la formulación de presunciones; o, finalmente, se alegue y razone que el resultado de ésta es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad».
Por tanto, descartada la incidencia en la evolución de la enfermedad diagnostica a la Sra. Gracia por la dilación en la práctica de la prueba de enema opaco, no cabe establecer ningún nexo de causalidad entre la atención médica dispensada y los daños que reclama la recurrente, ni cabe calificar de mala praxis médica la actuación de la Administración sanitaria. La sentencia recurrida no ha infringido la doctrina sobre la obligación de medios que corresponde a la Administración sanitaria, que se alega en el fondo del motivo de casación. Ciertamente la asistencia sanitaria es una obligación de medios y no de resultados, y por ello no puede apreciarse responsabilidad cuando se han empleado las técnicas y los instrumentos de que se dispone. Y es precisamente lo acaecido en este caso, en el que se han ido poniendo los medios adecuados, realizando pruebas diagnósticas, acordes con lo que sugería, desde el punto de vista médico, la dolencia de la recurrente, siendo muy relevante en este sentido la afirmación de la sentencia de instancia de que la Sra. Gracia «tampoco presentaba con antelación al 31 de julio síntomas de sospecha de la patología que, finalmente se le diagnosticó e, incluso en ese momento la sospecha de un posible proceso tumoral era bajo, dada la edad y la no existencia de antecedentes tanto personales como familiares que incluyeran a la paciente en un grupo de riesgo [...] [por lo que] la prescripción del enema opaco no precisaba su realización con carácter urgente, ni de preferencia».
QUINTO.- Tampoco consideramos, en fin, que se haya producido una pérdida de oportunidad como se invoca en el desarrollo del motivo, reclamando la aplicación del principio de facilidad de prueba. La sentencia recurrida no echa en falta, ni la realización más inmediata de la prueba diagnóstica de enema opaco, ni otorga relevancia alguna en el curso de la enfermedad al extravío, que califica de temporal, de la historia clínica. Antes bien, afirma que la del extravío de la historia clínica fue una anotación que se consignó en la consulta a que asistió la paciente el día 17 de julio de 2001, pero lo cierto es que los distintos tratamientos de quimioterapia que correspondían le fueron administrados en la forma y fechas previstas -que se reseñan en el FD tercero-, afirmando la sentencia que al respecto «consta[n] anotaciones de evolución clínica de todas las visitas de la paciente que coinciden, con otra documentación [...]». Luego la conclusión de que careció de toda relevancia en el curso de la enfermedad es una conclusión no sólo razonada, sino sometida al ámbito de valoración de la prueba que corresponde a la Sala de instancia.
En resumen, la sentencia señala que la asistencia fue la lógica y ajustada a la evolución de la patología que en cada momento presentó el paciente, y bajo estas conclusiones no desvirtuadas, es palmario que no se ha infringido el art. 139 de la LRJAPyPAC, al no existir funcionamiento anormal del servicio público sanitario, puesto que se dispensaron en todo momentos los medios y técnicas adecuados a la situación que la paciente presentaba a lo largo del largo proceso de su enfermedad, sin que exista relación alguna entre los daños sufridos y la atención sanitaria dispensada.
Por todo ello, el motivo de casación no puede prosperar.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado