jueves, 20 de junio de 2019

Los funcionarios deben soportar los daños del funcionamiento normal de la Administración



Con arreglo al art. 106.2 de la Constitución, "Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
 
Los funcionarios, sin embargo, no gozan de este derecho en la misma extensión sino que, por su voluntaria incorporación a la Administración, solo tienen derecho a ser indemnizados en caso de funcionamiento anormal del que no sean responsables.

Podemos destacar lo declarado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2011 (RJ 2011\5390), Ponente Excmo. Sr. Enrique Lecumberri Martí, según la cual:
 
“En efecto, a la hora de delimitar los supuestos y condiciones en que es dable condenar a la Administración a indemnizar los perjuicios sufridos por empleados públicos en acto de servicio, venimos diferenciando el tratamiento aplicable a los supuestos de funcionamiento normal y anormal de los servicios públicos. Y es que si, con respecto de la primera hipótesis -funcionamiento normal- nos manifestamos en la línea de entender que los riesgos que se puedan producir en el funcionamiento del servicio son asumidos por el servidor público, en el segundo de los supuestos, habrá de valorarse la repercusión que en la anormalidad de la actividad administrativa pueda tener la conducta del servidor de la Administración. Así, en la sentencia de veintinueve de octubre de dos mil diez, dictada en el recurso de casación núm. 4330/2006 , se matizábamos que "la jurisprudencia constante de esta Sala, a partir de nuestra  sentencia de 1 de febrero de 2003  ( RJ 2003, 2358)   (Rec. 7061/2001 ), que declara que en los supuestos de funcionamiento normal, el servidor público ha asumido voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la ley, tiene el deber jurídico de soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la Administración no vendría obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial sino con las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicables a su relación estatutaria".

 

En la misma línea, hemos puesto de manifiesto en reciente  sentencia de diecinueve de abril de dos mil once  ( RJ 2011, 3644)   (rec. de casación 5833/2006 ), precisamente también en relación con una encomiable actuación de un Guardia Civil, aquella vez en la desactivación de explosivos, cómo la jurisprudencia fue incidiendo en que la reclamación de responsabilidad patrimonial en tales supuestos exige para su éxito, en casos como el que enjuiciamos, la anormalidad en el funcionamiento del servicio público.

 

De esta forma, aludíamos a que en las sentencias de 1 de febrero de 2003 ,  3 de noviembre de 2004  ( RJ 2005, 557)   ,  6 de julio de 2005  ( RJ 2005, 5207)   y  24 de enero de 2006  ( RJ 2006, 1037)   , dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 7061/2001 , 7304/2000 , 4460/2001 y 314/2002 , se había aclarado que "El problema de más enjundia o complejidad jurídica suscitado por el representante procesal de la Administración recurrente está en resolver si, a pesar de que el miembro de la Guardia Civil fue herido gravemente al realizar las prácticas de desactivación de explosivos, propias del grupo operativo al que estaba reglamentariamente adscrito, tiene derecho a ser indemnizado por el concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración o, antes bien, dado que cumplía un cometido al que ese riesgo de explosión es inherente, carece del derecho a una reparación por ese título al no ser antijurídico el perjuicio sufrido por tener el artificiero el deber jurídico de soportarlo por pertenecer libre y voluntariamente al grupo de desactivación de explosivos de la Guardia Civil, que, al igual que cualquier otro servidor público tiene el deber de soportar aquellos singulares o especiales riesgos, libremente asumidos, por los que recibe determinadas prestaciones económicas o de otra clase.

 

En definitiva, se trata de decidir si, al integrarse libremente el ciudadano en un servicio público, está amparado o no por el derecho que los particulares tienen a ser indemnizados por las Administraciones Públicas por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que exista nexo causal entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, contemplado en los artículos 139 y 141 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, o, por el contrario, al asumir voluntariamente los riesgos inherentes al concreto servicio público que presta, tiene el deber jurídico de soportar los daños o perjuicios connaturales a dicho servicio público, de modo que no se pueden calificar de antijurídicos, por lo que no generarían a su favor derecho a una indemnización por el concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública sino sólo aquellas prestaciones que deriven de su relación estatutaria con ésta.

 

[...] Entendemos que la clave para resolver el enunciado conflicto está en la normalidad o deficiencia en la prestación del servicio y, en su caso, si ésta última es o no imputable al funcionario o servidor público.

 

En el supuesto de funcionamiento normal, el servidor público ha asumido voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la ley, tiene el deber jurídico de soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la Administración no vendría obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial sino con las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria, siendo éste el criterio mantenido en la Sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2000 (recurso de casación 9147/95 , fundamento jurídico tercero B), aunque la doctrina expuesta no tuviese reflejo por razones procesales en su parte dispositiva.

 

En el caso de funcionamiento anormal del servicio público, se debe discernir si la deficiencia o anormalidad es consecuencia exclusivamente de la propia actuación del servidor o funcionario público, en cuyo caso su misma conducta sería la única causante del daño o perjuicio sufrido, con lo que faltaría el requisito del nexo causal, requerido por el apartado 1 del artículo 139 de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, o si la deficiencia o anormalidad del servicio obedece a otros agentes con o sin la concurrencia de la conducta del propio perjudicado.

 

En el caso de que ninguna participación hubiese tenido el funcionario o servidor público perjudicado en el resultado producido, debe ser cabalmente resarcido e indemnizado por la Administración Pública de todos los daños y perjuicios que se le hubiesen irrogado hasta alcanzar su plena indemnidad, pero en el supuesto de que hubiese cooperado en el funcionamiento anormal del servicio, la indemnización en su favor habrá de moderarse en atención a su grado de participación. [...]"

 

Una doctrina similar se expresó en la  sentencia de diez de marzo de dos mil nueve  ( RJ 2009, 2145)  , dictada en el recurso de casación núm. 10393/2004 , en que advertíamos que "el Tribunal de instancia hace una correcta interpretación de la jurisprudencia de esta Sala que, como tiene dicho, por citar la más reciente, en  sentencia de 23 de abril de 2008  ( RJ 2008, 2730)   , cuando, en este caso, la reclamación aparece dirigida a la Administración y planteada por personal dependiente de la misma en razón de daños sufridos con ocasión de la prestación del servicio, la cuestión a resolver ha de partir de la normalidad o deficiencia en la prestación del servicio. Así lo hemos declarado en sentencia de 1 de febrero de 2003  y reiteramos en la de  14 de octubre de 2004  ( RJ 2004, 6479)   . Como en ellas decimos, en el supuesto de funcionamiento normal el servidor público asume voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la Ley, tiene el deber jurídico de soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la Administración no vendría obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial, sino con las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria, siendo éste el criterio mantenido en la sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2.000 , invocada por la recurrida".

 

Todo ello, sin perjuicio de los derechos que en distintos conceptos puedan corresponder al servidor público, y que también puedan incidir en su resarcimiento patrimonial, pues como dijimos en  sentencia de siete de julio de dos mil ocho  ( RJ 2008, 3418)  , dictada en el recurso de casación núm. 3800/2004 , " en materia de lesiones sufridas por agentes públicos en acto de servicio, la jurisprudencia de esta Sala exige distinguir según se deban a funcionamiento normal o a funcionamiento anormal del servicio: si el funcionamiento ha sido normal, no hay lugar a indemnización, sin perjuicio de la pensión extraordinaria de clases pasivas que pueda corresponder...".

 

La doctrina anterior resulta de necesario recordatorio en el recurso que actualmente solventamos, al plantearse esencialmente la misma problemática. Y es que, sin merma del valor de la conducta del Guardia Civil damnificado, las lesiones por su parte producidas en la persecución del diez de febrero de dos mil se encuadran en un supuesto de funcionamiento normal de la Administración, tanto desde el punto de vista de la intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El Guardia Civil fue reclamado para la persecución de un presunto delincuente, incidencia ordinaria o normal dentro del campo propio de sus funciones, y del cumplimiento de dicho cometido se derivaron los perjuicios por los que actualmente reclama.

 

En los motivos argüidos en el escrito de interposición, la parte recurrente insiste en que el funcionamiento anormal de la Administración vendría dado por el mal estado de la vía en que se produjo el accidente. En relación con ello, conviene hacer algunas puntualizaciones.

 

En primer lugar debe significarse que, en la demanda, no se articuló propiamente una pretensión de resarcimiento en relación con el estado de la vía. Antes bien, su fundamentación jurídica arguyó la concurrencia de un funcionamiento anormal de la Administración por otras dos razones diferentes, cuales eran, por un lado, la falta de adecuado aseguramiento del riesgo por parte de la Administración, y, por otro, la realización de una maniobra inesperada por parte del conductor objeto de la persecución.

 

Por lo que se refiere al estado de la vía, únicamente se incluyó una escueta referencia en sede de antecedentes de hecho de la propia demanda, en la que se aludía a la mención incluida en el Atestado realizado tras el accidente sobre el estado de conservación del firme de la glorieta. Pero, como hemos dicho, no se llegó a articular fundamentación jurídica basada en el mismo. Quizá ello sirva para explicar que la sentencia de instancia no haya incluido pronunciamiento alguno sobre el particular. Y, en cualquier caso, si se hubiera llegado a formular una pretensión específica al respecto, la queja de la parte, habida cuenta de la falta de respuesta de la sentencia, había de haberlo sido por razón de una hipotética incongruencia omisiva, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de Jurisdicción .

 

Es más, tan siquiera está claro que realmente la parte atribuyera influencia efectiva en el accidente a aquella circunstancia, pues, tras la reproducción del inciso del atestado en que se hacía referencia al estado de la glorieta, en su escrito de demanda añadía que " en ningún momento se ha establecido que el accidente se produjera por esta circunstancia, pero dado lo extraño del accidente, hubiera sido preciso y necesario haberlo tenido en cuenta, circunstancia ésta que dejamos apuntada a los efectos legales oportunos ". Es decir, la parte recurrente alegaba no poder establecerse relación de causalidad entre el estado de la glorieta y el acaecimiento del accidente, y, de hecho, la fundamentación jurídica recalcó con insistencia que aquél tuvo origen en una maniobra inesperada del conductor perseguido.

 

En línea con lo anterior, no puede dejar de significarse la falta de aportación a las actuaciones originarias de prueba alguna de la que se dedujera, y pudiera darse por probada, una pretendida incidencia del estado de conservación de la glorieta en el advenimiento del desgraciado accidente. De hecho, tanto la determinación de los hechos sobre los que habría de recaer la futura prueba en la demanda, como el propio escrito de proposición de prueba, omitieron tal problemática para centrarse exclusivamente en la determinación y repercusión económica de los perjuicios sufridos por el recurrente. Y, en cuanto al resto de documentos, informes y declaraciones testificales incorporados al expediente administrativo, tampoco se hace referencia en ninguno de ellos al estado de la vía como posible origen del accidente, sino a la brusca maniobra de frenado del conductor objeto de la persecución (en dicho sentido, en particular, el Informe del Teniente Coronel de la Guardia Civil de veintiocho de marzo de dos mil tres, el Informe del Capitán Jefe del Subsector de doce de febrero de dos mil y la manifestación de uno de los testigos obrante al folio 22 del expediente)”.

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