lunes, 31 de octubre de 2016

El procedimiento sancionador en la LPAC y en normas especiales y autonómicas


Una vez han entrado en vigor las Leyes 39 y 40/2015 de Procedimiento Administrativo Común y de Régimen Jurídico del Sector Público (LPAC y LRJSP), quedando derogado el RPPS, se plantea el impacto de este nuevo régimen jurídico en la regulación legal y reglamentaria del procedimiento sancionador, tanto en ámbitos sectoriales como autonómicos.

Según el art. 25.1 LRJSP, “La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio”. Ese procedimiento es, en gran medida, el propio procedimiento administrativo común, con las peculiaridades para el sancionador que contempla la LPAC. Actualmente, la LPAC aborda los aspectos procedimentales, de forma incidental, a lo largo de todo el procedimiento administrativo común, rigiendo por lo demás las normas generales, con una vana pretensión de descartar la existencia de un procedimiento especial; y deroga el anterior RPPS, que había sido criticado por facilitar la fragmentación normativa y por su rango meramente reglamentario, aunque es cierto, de acuerdo con BUENO ARÚS que "la reserva de ley (con matices)" en esta materia "se refiere concretamente a la tipificación de las infracciones y de las sanciones administrativas… y no al procedimiento sancionador, que puede ser regulado in dificultad por normas reglamentarias" (con sujeción a los principios constitucionales y legales).

Además, hay que tomar en consideración normas legales y reglamentarias sectoriales, como el Real Decreto de 15 de octubre de 2004, por el que se aprueba el Reglamento general del régimen sancionador tributario, el Real Decreto de 3 de diciembre de 1993, de procedimiento sancionador respecto de mercados financieros, el Real Decreto de 25 de febrero de 1994, en materia de tráfico y seguridad vial, o el Real Decreto de 14 de mayo de 1998, respecto de las infracciones y sanciones en el orden social.

La disposición adicional Primera de la LPAC establece a este respecto:
“1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.
2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo”.

Por tanto, las leyes especiales que se aparten de la LPAC prevalecen con carácter general, y también lógicamente los reglamentos sectoriales que se apoyen en tales leyes. No, en cambio, las normas reglamentarias que se apartasen de la LPAC sin apoyo en ley especial. Pero es que, además, la LPAC contiene una lista de materias en las que la regulación especial (aquí ya tanto legal como reglamentaria) es de preferente aplicación, ampliando la lista que contenía la LAP.

Asimismo, se han dictado normas autonómicas, entre las que cabe citar el Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración Pública de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 245/2000, de 16 de noviembre,  y la Ley vasca 2/1998, de 29 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Puede observarse que mientras la generalidad de las Comunidades Autónomas que han regulado la cuestión lo han hecho por vía reglamentaria, el País Vasco lo ha hecho por ley, lo que parece adecuado, como indica su exposición de motivos, no tanto por la existencia de una reserva de ley estricta sino por la importancia de la regulación y su finalidad unificadora.

El Tribunal Constitucional ha reconocido que la competencia estatal sobre el procedimiento administrativo común no obsta a la regulación de procedimientos por las Comunidades Autónomas en ámbitos de su competencia. Así, siguiendo a PANIZO GARCÍA, puede entenderse que el procedimiento administrativo común comprendería la regulación de los principios de definen el íter procedimental, en su estructural general, incluyendo las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento en garantía de la igualdad del tratamiento de los administrados, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas tanto para regular las peculiaridades derivadas de la organización autonómica, como los procedimientos administrativos especiales por razón de la materia en cuanto conexos al ejercicio de las competencias que a aquellas corresponden en la regulación sustantiva de cada actividad administrativa.

Así, por ejemplo, la Sentencia 17/1990, de 7 de febrero, declara que el establecimiento de "reglas especiales de procedimiento aplicables al desarrollo de cada tipo de actividad administrativa ... no está constitucionalmente reservado al Estado, sino que, como ya se dijera también en la STC 227/1988, de 29 de noviembre (fundamento jurídico 32), <<hay que entender que ésta es una competencia conexa a la que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostenten para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración>>".  En esta misma línea se pronuncia también la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo (que declaró la inconstitucionalidad parcial del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992).

A la luz de estas consideraciones, puede afirmarse la constitucionalidad de la regulación autonómica del procedimiento sancionador, respetando los principios recogidos en la legislación estatal y dentro de su ámbito de competencias, dado el carácter de procedimiento especial que puede atribuírsele (y que expresamente le atribuía la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958). En este mismo sentido, CHINCHILLA PEINADO estima que la competencia estatal en materia de procedimiento administrativo común "no significa que la concreta ordenación de los diferentes trámites procedimentales... sea una competencia estatal. Ésta queda circunscrita al establecimiento de una serie de trámites procedimentales elementales susceptibles de ser utilizados en cada procedimiento específico en función de la finalidad buscada por la concreta actividad administrativa ... Por ello, la competencia para ordenar un concreto procedimiento es una competencia conexa o adjetiva a las competencias que el Estado o las Comunidades Autónomas ostenten para la regulación del régimen sustantivo de cada materia", correspondiendo así a éstas últimas regular el procedimiento administrativo en materia de infracciones urbanísticas, dada la competencia urbanística en materia de urbanismo (STC 61/1997).

Con todo, cabe cuestionar la necesidad de que las diferentes Comunidades Autónomas deban establecer un procedimiento administrativo sancionador propio fuera de las especialidades de la organización y del Derecho sustantivo autonómicos, máxime ahora cuando la regulación legal de la LPAC acoge normas que anteriormente tenían carácter puramente reglamentario en el RPPS y dado que la competencia autonómica para regular el procedimiento sancionador se basa en la conexión respecto de la que ostente para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Por ello, si la Comunidad Autónoma ostenta únicamente competencias ejecutivas carece de dicha cobertura. En otros casos se podrá mantener la regulación autonómica pero no si contradice normas de la LPAC que tienen la naturaleza de procedimiento administrativo común, y, por ende, de competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18 CE).

Por lo demás, hay que tener en cuenta que la legislación autonómica será de aplicación, en función de la competencia autonómica sobre el desarrollo normativo del régimen local y las competencias sustantivas sobre las distintas materias, a las corporaciones locales. Así, el art. 1.2 del Reglamento de la Comunidad de Madrid para el ejercicio de la potestad sancionadora, antes citado, dispone que el mismo  “será de aplicación supletoria por las entidades locales del ámbito territorial de la Comunidad de Madrid para aquellas materias cuya competencia normativa corresponda a ésta, en defecto total o parcial de procedimientos sancionadores específicos previstos en los ordenamientos sectoriales o en las ordenanzas locales”.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

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