Una
vez han entrado en vigor las Leyes 39 y 40/2015 de Procedimiento Administrativo
Común y de Régimen Jurídico del Sector Público (LPAC y LRJSP), quedando
derogado el RPPS, se plantea el impacto de este nuevo régimen jurídico en la
regulación legal y reglamentaria del procedimiento sancionador, tanto en ámbitos
sectoriales como autonómicos.
Según el
art. 25.1 LRJSP, “La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se
ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de
Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio”. Ese
procedimiento es, en gran medida, el propio procedimiento administrativo común,
con las peculiaridades para el sancionador que contempla la LPAC. Actualmente,
la LPAC aborda los aspectos procedimentales, de forma incidental, a lo largo
de todo el procedimiento administrativo común, rigiendo por lo demás las normas
generales, con una vana pretensión de descartar la existencia de un
procedimiento especial; y deroga el anterior RPPS, que había sido criticado por
facilitar la fragmentación normativa y por su rango meramente reglamentario,
aunque es cierto, de acuerdo con BUENO ARÚS que "la reserva de ley (con
matices)" en esta materia "se refiere concretamente a la tipificación
de las infracciones y de las sanciones administrativas… y no al procedimiento
sancionador, que puede ser regulado in dificultad por normas
reglamentarias" (con sujeción a los principios constitucionales y
legales).
Además,
hay que tomar en consideración normas legales y reglamentarias sectoriales,
como el Real Decreto de 15 de octubre de 2004, por el que se aprueba el
Reglamento general del régimen sancionador tributario, el Real Decreto de 3 de
diciembre de 1993, de procedimiento sancionador respecto de mercados
financieros, el Real Decreto de 25 de febrero de 1994, en materia de tráfico y
seguridad vial, o el Real Decreto de 14 de mayo de 1998, respecto de las
infracciones y sanciones en el orden social.
La
disposición adicional Primera de la LPAC establece a este respecto:
“1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.
2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo”.
Por
tanto, las leyes especiales que se aparten de la LPAC prevalecen con carácter
general, y también lógicamente los reglamentos sectoriales que se apoyen en
tales leyes. No, en cambio, las normas reglamentarias que se apartasen de la
LPAC sin apoyo en ley especial. Pero es que, además, la LPAC contiene una lista
de materias en las que la regulación especial (aquí ya tanto legal como
reglamentaria) es de preferente aplicación, ampliando la lista que contenía la
LAP.
Asimismo,
se han dictado normas autonómicas, entre las que cabe citar el Reglamento para
el ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración Pública de la
Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 245/2000, de 16 de noviembre, y la Ley vasca 2/1998, de 29 de febrero, de
la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad
Autónoma del País Vasco. Puede observarse que mientras la generalidad de las
Comunidades Autónomas que han regulado la cuestión lo han hecho por vía
reglamentaria, el País Vasco lo ha hecho por ley, lo que parece adecuado, como
indica su exposición de motivos, no tanto por la existencia de una reserva de
ley estricta sino por la importancia de la regulación y su finalidad
unificadora.
El
Tribunal Constitucional ha reconocido que la competencia estatal sobre el
procedimiento administrativo común no obsta a la regulación de procedimientos
por las Comunidades Autónomas en ámbitos de su competencia. Así, siguiendo a
PANIZO GARCÍA, puede entenderse que el procedimiento administrativo común
comprendería la regulación de los principios de definen el íter procedimental,
en su estructural general, incluyendo las garantías generales de los
particulares en el seno del procedimiento en garantía de la igualdad del
tratamiento de los administrados, sin perjuicio de las competencias de las
Comunidades Autónomas tanto para regular las peculiaridades derivadas de la
organización autonómica, como los procedimientos administrativos especiales por
razón de la materia en cuanto conexos al ejercicio de las competencias que a
aquellas corresponden en la regulación sustantiva de cada actividad
administrativa.
Así,
por ejemplo, la Sentencia 17/1990, de 7 de febrero, declara que el
establecimiento de "reglas especiales de procedimiento aplicables al
desarrollo de cada tipo de actividad administrativa ... no está
constitucionalmente reservado al Estado, sino que, como ya se dijera también en
la STC 227/1988, de 29 de noviembre (fundamento jurídico 32), <<hay que
entender que ésta es una competencia conexa a la que, respectivamente, el
Estado o las Comunidades Autónomas ostenten para la regulación del régimen
sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración>>". En esta misma línea se pronuncia
también la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo (que
declaró la inconstitucionalidad parcial del Texto Refundido de la Ley del Suelo
de 1992).
A la
luz de estas consideraciones, puede afirmarse la constitucionalidad de la
regulación autonómica del procedimiento sancionador, respetando los principios
recogidos en la legislación estatal y dentro de su ámbito de competencias, dado
el carácter de procedimiento especial que puede atribuírsele (y que
expresamente le atribuía la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio
de 1958). En este mismo sentido, CHINCHILLA PEINADO estima que la competencia
estatal en materia de procedimiento administrativo común "no significa que
la concreta ordenación de los diferentes trámites procedimentales... sea una competencia
estatal. Ésta queda circunscrita al establecimiento de una serie de trámites
procedimentales elementales susceptibles de ser utilizados en cada
procedimiento específico en función de la finalidad buscada por la concreta
actividad administrativa ... Por ello, la competencia para ordenar un concreto
procedimiento es una competencia conexa o adjetiva a las competencias que el
Estado o las Comunidades Autónomas ostenten para la regulación del régimen
sustantivo de cada materia", correspondiendo así a éstas últimas regular
el procedimiento administrativo en materia de infracciones urbanísticas, dada
la competencia urbanística en materia de urbanismo (STC 61/1997).
Con
todo, cabe cuestionar la necesidad de que las diferentes Comunidades Autónomas
deban establecer un procedimiento administrativo sancionador propio fuera de
las especialidades de la organización y del Derecho sustantivo autonómicos,
máxime ahora cuando la regulación legal de la LPAC acoge normas que
anteriormente tenían carácter puramente reglamentario en el RPPS y dado que la
competencia autonómica para regular el procedimiento sancionador se basa en la
conexión respecto de la que ostente para la regulación del régimen sustantivo
de cada actividad o servicio de la Administración. Por ello, si la Comunidad
Autónoma ostenta únicamente competencias ejecutivas carece de dicha cobertura.
En otros casos se podrá mantener la regulación autonómica pero no si contradice
normas de la LPAC que tienen la naturaleza de procedimiento administrativo común,
y, por ende, de competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18 CE).
Por lo
demás, hay que tener en cuenta que la legislación autonómica será de
aplicación, en función de la competencia autonómica sobre el desarrollo
normativo del régimen local y las competencias sustantivas sobre las distintas
materias, a las corporaciones locales. Así, el art. 1.2 del Reglamento de la
Comunidad de Madrid para el ejercicio de la potestad sancionadora, antes
citado, dispone que el mismo “será de
aplicación supletoria por las entidades locales del ámbito territorial de la
Comunidad de Madrid para aquellas materias cuya competencia normativa
corresponda a ésta, en defecto total o parcial de procedimientos sancionadores
específicos previstos en los ordenamientos sectoriales o en las ordenanzas
locales”.
Francisco García Gómez
de Mercado
Abogado
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