martes, 13 de septiembre de 2016

Obras de urbanización y enriquecimiento injusto



La doctrina del enriquecimiento injusto o sin causa, propia del Derecho civil, se ha aplicado también en el ámbito de la Administración. La mayoría de las ocasiones en que el Tribunal Supremo se ha pronunciado en torno a un posible enriquecimiento injusto de la Administración lo ha hecho en el marco de la contratación pública, sobre todo en relación con los excesos de obra sobre proyecto efectivamente ejecutado, esto es, apreciando un enriquecimiento sin causa de la Administración por prestaciones del contratista superiores a las que estaba obligado, junto al que se produce por prestaciones en virtud de contratos administrativos que no han sido válidamente concluidos, con indemnización de daño emergente e incluso lucro cesante; sin perjuicio de la posible aplicación de la doctrina en una multiplicidad de supuestos de difícil sistematización. Así, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de enero, 21 de julio y 9 y 16 de octubre de 2000, y 23 de abril y 1 de julio de 2002 contemplan supuestos de enriquecimiento sin causa de la Administración por exceso de obra; y la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2015 enjuicia una obra sin contrato, reconociendo incluso el beneficio industrial. Igualmente se ha reconocido la compensación de los gastos de urbanización anticipados por el propietario (STS 24-5-1990).

Ahora bien, también se ha dicho que la compensación fundada en evitar un enriquecimiento injusto de la Administración presupone actos externos inequívocos por parte de la Administración (STS de 21-9-2000), que la obra sea inducida por el Ayuntamiento y conforme a sus instrucciones (STS 15-11-2000), o que haya algún tipo de relación. No cuando la obra se ejecuta por el propio beneficio.

Pues bien, traemos a colación ahora la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2016 (Rec. 1368/2015), que, en síntesis, niega la responsabilidad de Fomento por las obras ejecutadas, ya que el Ministerio ha sido completamente ajeno a las mismas, pero reconoce una responsabilidad por enriquecimiento injusto a cargo del Ayuntamiento por la existencia de negociaciones previas.

QUINTO.- Ya hemos dicho que la Sala de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo por entender que el desequilibrio económico invocado por la mercantil recurrente para fundamentar la acción de enriquecimiento injusto que ejercita frente al Ministerio de Fomento y al Ayuntamiento de Sevilla tuvo su origen en prestaciones por ella ejecutadas debidas a su propia iniciativa y que no tienen su origen en hechos dimanantes de las Administraciones Públicas demandadas que hayan generado razonablemente en la recurrente la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dichas Administraciones.
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[anterior] Ésta conclusión la obtiene tras examinara el criterio de éste Tribunal Supremo expresado en las sentencias que cita en orden al enriquecimiento injusto, y que se recoge en la más reciente de 12 de diciembre de 2012 -recurso de casación 5694/2010- en la que se insiste en que el desequilibrio patrimonial " ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración".
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[anterior] SEXTO.- Partiendo de dicho criterio jurisprudencial, obligado resulta recordar que la actuación de la entidad recurrente, en relación con las obras cuyo importe reclama, se produce como consecuencia de un Convenio que suscribió el 14 de julio de 2009, con la Junta de Compensación del SUNP GU-1 del P.G.O.U de Sevilla en el que expresamente manifiesta -exponendo Sexto- "que por los intereses que posee en el sector y ante la necesidad del inminente traslado de sus instalaciones y oficinas a una de las parcelas del SUNP GU-1, está dispuesta a asumir los costes de ejecución de las citadas obras sin perjuicio de su posible posterior repercusión a quien corresponda".
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[anterior] Pues bien, por lo que se refiere a la reclamación efectuada al Ministerio de Fomento, no consta en las actuaciones la existencia de relación alguna entre dicho Departamento y la entidad recurrente, ni hecho dimanante de aquel que haya podido generar razonablemente en ésta la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración, por lo que obligado resulta coincidir en éste punto con el criterio de la sentencia recurrida.
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[anterior] SÉPTIMO.- Mayor dificultad ofrece el pronunciamiento relativo al Ayuntamiento de Sevilla, desde el momento en que el referido Convenio suscrito por la entidad recurrente con la Junta de Compensación estuvo precedido de una negociación entre ésta y la Gerencia de Urbanismo de dicha localidad, plasmada documentalmente, de la que aquella tuvo conocimiento.
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[anterior] En efecto, consta que el Gerente de Urbanismo por oficio de 20 de marzo de 2009 se dirigió al Presidente de la mencionada Junta de Compensación poniendo en su conocimiento que acepta la propuesta planteada de ejecución de las obras cuestionadas así como su repercusión económica "se gire a ésta Gerencia por el procedimiento de derramas de esa Junta de Compensación". Si bien existe una segunda comunicación" de fecha 9 de junio de 2009, en la que la Gerencia devuelve la factura remitida como "derrama extraordinaria", cuestionando que dichas obras puedan considerarse obras de urbanización del Sector de referencia, lo cierto es, sin embargo, que el inicial oficio de 20 de marzo de 2009 no ofrecía duda alguna de que la Gerencia de Urbanismo asumía dicha carga, en la condición de partícipe de la Junta de Compensación.
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[anterior] No se puede olvidar que la ordenación prevista para el Sector en cuestión prevé que el desarrollo de su actividad de ejecución urbanística se realice por el sistema de compensación, consistente en que los propietarios agrupados proponen a la Administración los proyectos técnicos y jurídicos necesarios para urbanizar los terrenos, gestionar la ejecución de las obras y recaudar las cuotas de urbanización para atender los gastos. El compromiso asumido por el Ayuntamiento de Sevilla lo fue, pues, con el limitado alcance de partícipe de la Junta de Compensación, y no como Administración encargada de la realización de las obras litigiosas, lo que, por otra parte se reconoce implícitamente tanto en el escrito de contestación a la demanda como en el de contestación al recurso de casación.
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[anterior] El ejercicio de la acción de enriquecimiento injusto en los términos planteados en la instancia condiciona el examen del principio de equidistribución de beneficios y cargas recogido en el artículo 8.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo 2/2008, de 20 de junio , pues como señala la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla no fue alegado en la instancia ni considerado por la sentencia impugnada, invocándose ahora con la finalidad de que se proceda al examen de normativa autonómica que no tiene acceso a la casación.
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[anterior] Procede, pues, declarar haber lugar al recurso de casación y estimar en parte el recurso contencioso-administrativo, con base en las consideraciones antes efectuadas, interpuestas por la entidad recurrente contra la resolución de la Gerencia Municipal del Ayuntamiento de Sevilla cuestionada en la instancia.

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

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