jueves, 9 de junio de 2016

La terminación convencional en la LPAC

Bajo la rúbrica de “terminación convencional”, el artículo 86 LPAC prescribe:

“1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.
2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.
3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos.
5. En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público”.

Este precepto, que tiene su origen en las Leyes de Procedimiento Administrativo de Alemania de 1976 y de Italia de 1990, es reproducción del precepto correspondiente de la LAP.

Como señala RIPOLL MARTÍNEZ DE BEDOYA , “el artículo … no supone en ningún caso una regulación completa de la terminación convencional de los procedimientos administrativos, ya que el apartado 1 del citado artículo se remite a la disposición que lo regula, la cual fijará el alcance, efectos y régimen jurídico específico de los acuerdos, pactos, convenios o contratos. Así pues, la forma de terminación convencional del artículo… no puede aplicarse de una manera inmediata, sino que requiere un desarrollo legislativo, o reglamentario en su caso”, y, es más, “ese desarrollo normativo tampoco puede ser único para todas las formas de terminación convencional que se recogen en el artículo… habida cuenta que este artículo se refiere a acuerdos, pactos, convenios o contratos. Por ello, la regulación será diferente según la naturaleza y características de cada forma de terminación convencional y, cada una, con un alcance, efectos y régimen jurídico específico y distinto”. “En definitiva, la terminación convencional debe de verse como la posibilidad de dar entrada al interesado en el momento culminante del procedimiento administrativo, en el momento de elaborar y dictar el acto administrativo finalizador, e incluso sustituyendo este acto por el acuerdo, pacto, convenio o contrato de terminación convencional”, a través de supuestos y regulaciones diversas, que incluyen los propios contratos regidos hoy por el TRLCSP, los convenios de colaboración y el arbitraje.

De lo expuesto cabe destacar, en primer lugar, que el artículo 86 LPAC no sería de aplicación directa, sino que exigiría la concurrencia de otras normas que autoricen la terminación convencional del procedimiento. Así lo entiende, aparte de la citada autora, HUERGO LORA .  Por su parte, BUSTILLO BOLADO  se muestra de acuerdo, en principio, con esta afirmación, pero considera que ello no impide la suscripción de convenios no específicamente previstos (que no darían lugar, sin embargo, a la inmediata terminación del procedimiento sino que deberían ir seguidos de la correspondiente resolución), especialmente en el caso de convenios que no tengan efectos vinculantes; y frente a la lógica objeción de su falta de efectos argumenta la aplicación de los principios de buena fe y confianza legítima del artículo 3.1 LRJSP. Otra posibilidad atípica, apuntada por HUERGO LORA , estribaría en el supuesto de un convenio vinculante que se someta a condición de conformidad con el resultado del procedimiento. No faltan, de todos modos, autores, como DELGADO PIQUERAS  y DE PALMA  que reconocen eficacia directa general al artículo estudiado.

Ciertamente, el abanico de supuestos al que el precepto comentado puede ser aplicado es muy amplio. Así, el art. 86 LPAC dice que pueden “tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”. De este modo, unos sustituyen la resolución del procedimiento, como es el caso del convenio expropiatorio del artículo 24 LEF; otros despliegan efectos vinculantes para dicha resolución, pero no la sustituyen; y en otros casos, en fin, ni siquiera produce esa vinculación para la Administración, caso del artículo 67 de la Ley de Costas, de 28 de julio de 1988, en torno a las condiciones de la concesión. A su vez, quedan al margen aquellos convenios que no se inscriben en el marco de un procedimiento administrativo, como los convenios de colaboración del artículo 4.1 TRLCSP. Al margen quedan también  las actas fiscales de conformidad, aunque para algunos se configuren como una terminación convencional no contractual , pues no constituye propiamente un pacto o acuerdo, ni tampoco, como algunos han mantenido, una transacción ni una confesión extrajudicial.

Por otro lado, se discute si los acuerdos, pactos y convenios que contempla el artículo 86 LPAC pueden reconducirse a una figura jurídica única. La propia dicción del precepto, que emplea diferentes términos, parece apuntar a una contestación negativa. DELGADO PIQUERAS  reconduce estas diferentes figuras a la del contrato, en sentido amplio, pero, de acuerdo con BUSTILLO BOLADO y la doctrina que el mismo cita , parece necesario precisar distintas categorías. De este modo, para SÁNCHEZ MORÓN  cabe distinguir entre supuestos de auténticos contratos, otros de actos administrativos con cuantía pactada, con el ejemplo del convenio expropiatorio, y otros simples actos administrativos. DE PALMA   considera que en todo caso se trata de negocios jurídicos, pero sólo merecen el calificativo de contratos los de contenido patrimonial. Para BUSTILLO BOLADO, en fin, serían contratos los acuerdos que sustituyen a la resolución (como el convenio expropiatorio) o cuando la resolución está plenamente determinada por el acuerdo, pero no los no vinculantes.

Siguiendo nuevamente a RIPOLL MARTÍNEZ DE BEDOYA, es realmente difícil fijar con carácter general los requisitos y efectos para la plena validez y eficacia de la terminación convencional, pues los requisitos y efectos variarán según los distintos supuestos de pactos, acuerdos, contratos o convenios. Pueden, sin embargo, hacerse las siguientes consideraciones generales.

En primer lugar, la Ley exige, para la validez de los citados acuerdos, pactos, convenios o contratos, que los mismos no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción  y deberán tener por objeto satisfacer el interés público que tenga encomendado la Administración. Ahora bien, está claro que si los acuerdos se adoptan en materias susceptibles de transacción (porque si no lo fueran no podrían pactarse), debe existir un margen de maniobra para las partes. Para los supuestos de responsabilidad patrimonial, el art. 86.5 LPAC impone que el acuerdo se ajuste a “los criterios que para calcularla y abonarla” del art. 34 LRJSP. Pero ¿y en el caso del justiprecio? La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1999 (RJ 1999\3238) reconoce la libertad de las partes en la fijación del justiprecio por mutuo acuerdo: “El mutuo acuerdo no tiene porqué estar establecido sobre valores reales, pues como dice la sentencia de instancia son diversos los motivos de índole subjetiva que pueden llevar a aceptar el precio ofrecido, por lo que, aceptado por el expropiado el precio ofrecido por la Administración expropiante y firmado el mutuo acuerdo, nada cabe alegar en el sentido que lo hace el recurrente”. En la doctrina, GONZÁLEZ ALONSO, comentando la Jurisprudencia del Tribunal Supremo , advierte que “no es posible que, tras la suscripción de un convenio expropiatorio,… pretenda la invalidez del mismo… al considerar que dicho valor debió ser distinto”. Pero no falta algún autor, como CHINCHILLA PEINADO  que considera que “el convenio… debe ser materialmente neutro y formalmente favorable para el interés público, siendo válido mientras no contenga una variación inadmisible del contenido que podría haber tenido la resolución unilateral a la que sustituye por desplazar significativamente el punto de equilibrio entre el interés general y el interés particular establecido por la normativa aplicable”, aunque se trata de una declaración de principio con escasa concreción.

Exige la Ley que, en todo caso, los citados instrumentos establezcan como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial y el plazo de vigencia; y, por lo que se refiere a la publicación del instrumento de terminación convencional, la Ley lo difiere a la naturaleza de dicho acto y a las personas a las que estuvieran destinadas. Deben publicarse, por ejemplo, los convenios  que tengan por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas, o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, por aplicación de las normas relativa a la publicación de los actos que hemos comentado antes. A este respecto, BUSTILLO BOLADO  sostiene que procederá la publicación cuando proceda publicar el acto que se sustituya, si no se sustituye la resolución habrá que estar a la normativa específica y, en principio, no será precisa la publicación para los acuerdos o convenios no vinculantes.

El apartado 3 del artículo 86 LPAC prevé que requerirán la aprobación expresa del Consejo de Ministros los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano, entre las que cabe considerar el supuesto de una transacción del artículo 7.3 LGP huérfana de toda norma especial.  Por lo demás, conforme a su apartado 4, los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni recaer sobre las responsabilidades de autoridades y funcionarios.

Por lo demás, en relación con la obligación de resolver que pesa sobre la Administración, el artículo 22.1 LPAC prevé la suspensión del plazo “f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones, que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados”, y el apartado 1 del artículo 21 considera como excepción a la obligación de resolver “los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio”. En realidad, dependerá de los casos, como hemos visto, que el pacto o convenio sustituya a la resolución o la condicione. Para los casos en que la sustituya, el artículo 114.1 LPAC autoriza a considerar agotada la vía administrativa en "d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento”. BUSTILLO BOLADO , sin embargo, estima que se agotará la vía administrativa solo cuando lo mismo hiciera la resolución que hubiera puesto normalmente fin al procedimiento.

En cualquier caso, por tratarse de materia y procedimiento administrativos, cabrá acudir, posteriormente, al recurso contencioso-administrativo, que permite impugnar no sólo actos sino también contratos, convenios y otras actuaciones de la Administración (Cfr. arts. 1-3 LJCA).

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

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