viernes, 3 de junio de 2016

El nuevo régimen de las notificaciones administrativas


Según la exposición de motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, de 1 de octubre de 2015 (en adelante LPAC), que entrará en vigor el 2 de octubre de este año, “Merecen una mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada”.

La notificación del acto administrativo es, en general, un requisito para la eficacia del mismo. No para su validez (de forma que un acto no notificado no es nulo ni anulable por ese motivo) pero sí para su eficacia (de modo que el acto no es ejecutivo ni puede considerarse consentido y firme).

Así, el artículo 39.1 LPAC dispone que “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”; pero el segundo apartado del mismo precepto previene que “La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”.

Y es que, como ordena el artículo 40.1 LPAC, “El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes”. Por tanto, toda resolución que afecte a derechos o intereses legítimos debe ser notificada para producir efectos frente a los afectados por la propia resolución.

Así pues si el previo acto no se ha notificado, o se ha hecho en forma defectuosa, no puede devenir ni firme ni consentido pues no ha comenzado aún el plazo para su impugnación (STS 28-4-2004, RC 559/2001). Por tanto, la jurisprudencia se decanta por entender que no cabe apreciar la extemporaneidad en la vía jurisdiccional cuando la Administración incumple su deber de resolver (y notificar), según advierten, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2000 (RC 8112/1994), y 4 de febrero de 2002 (RC 7618/1996).

¿Cómo se practican las notificaciones? Según lo dispuesto en la LPAC, se comienza por señalar, en el art. 40.2 LPAC, que “Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente” (el llamado pie de recursos).

Ahora bien, con arreglo al art. 40.3 LPAC, “Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.”; en la medida en que en tales supuestos el defecto formal de la notificación no causa indefensión al interesado (por lo que este precepto puede considerarse una aplicación del principio del art. 48.2 LPAC).

Una de las novedades, quizá la más importante, de la LPAC es el uso de medios electrónicos, que la Ley regula de forma bastante poco sistemática. Así, continúa el art. 41 LPAC señalando que Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía”, con supuestos en que la notificación electrónica puede ser sustituida por otro medio, como son la práctica de notificación por comparecencia del interesado o la notificación directa por empleado público; y otros casos en que la notificación electrónica directamente se exceptúa (cuando contenga elementos que no puedan convertirse en formato electrónico y, en especial, cuando contengan medios de pago como los cheques).

La notificación electrónica no es, pues, obligatoria en términos generales, sino que debe ser impuesta o aceptada. A estos efectos, “Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Con la LPAC basta una norma reglamentaria para la imposición de la obligatoriedad de la notificación electrónica como preveía ya la Ley 11/2007. Con todo se había adoptado mediante disposición legal en ocasiones, por ejemplo, la Disposición Adicional 19ª de la Ley de Contratos del Sector Público, de 30 de octubre de 2007, o la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en materia sancionadora. Así mismo, “Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos”, en particular cuando accedan voluntariamente a la sede electrónica (art. 42.4 LPAC), toda vez que “las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria” (42.1 LPAC).

“Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones”. Pero cuidado que tal aviso no es imprescindible para la validez de la notificación (art. 40.6 LPAC).

Según el art. 41.7 LPAC, “Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar”, frente al criterio de diversas sentencias que, aun no referidas a la concurrencia de notificación en papel y electrónica sino más bien notificación personal y publicación oficial, venían a considerar siempre la última de las notificaciones, y no la primera, de forma que cada notificación reabría el plazo.

Prosigue el art. 41 LPAC decretando que “En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración. Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado”. “En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal”.

“Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente”. Tradicionalmente se hacía a través de Correos, mediante correo certificado con acuse de recibo, constando el acuse en un papel de color rosa que firma el receptor. En las notificaciones electrónicas, tal acuse de recibo constará informáticamente.

Según el art. 43 LPAC, las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, esto es, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación a través de una web, a través de la dirección electrónica habilitada única (una especie de webmail) o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.

Para las notificaciones en papel, el art. 42 LPAC previene que “Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44”, es decir, mediante publicación de edictos en el BOE.

Esto es, la notificación, que como regla general se practicaba y en muchos casos se seguirá practicando en el domicilio del interesado y por correo, se puede realizar al destinatario u otra persona que se haga cargo de la misma. En caso de ausencia, se debe intentar una vez más la notificación. Ni que decir tiene que lo lógico y razonable que la Administración procure que esa segunda vez no se den circunstancias que pueden haber producido la ausencia del interesado (por ejemplo, durante periodos vacacionales, o si el destinatario sólo está por la mañana o por la tarde), pero la Administración no suele andarse con precauciones y a menudo practica dos notificaciones en días cercanos y horas semejantes, de forma que la repetición es absolutamente ineficaz. Al menos la LPAC reclama el cambio de horario de mañana a tarde, o viceversa, y que la segunda se practique otro día, pero los escasos tres días de diferencia no permiten salvar fácilmente periodos de ausencia. La Ley anterior reclamaba la notificación “en una hora distinta”, y el TS admitía que guardara una diferencia de al menos sesenta minutos a la hora en que se practicó el primer intento de notificación (STS 28-10-2004,  RCIL 70/2003).

En cualquier caso, en las notificaciones domiciliarias no es preciso que la persona que las reciba esté habilitada para ello (STS 17-2-2014, RC 3075/2010), a diferencia de lo que sucede en las notificaciones en la sede de la Administración (STS 15-12-2014, RC 202/2014).

Distinto del supuesto de ausencia es el de rehúse o rechazo de la notificación. Esto es, el destinario o su representante están presentes pero rechazan la notificación. En tal caso ya no hace falta un nuevo intento ni publicación en el BOE. En este sentido, el art. 41.5 LPAC nos dice que “Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento”. Para las notificaciones electrónicas, se produce un rehúse automático en 10 días: “Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido” (art. 43.2 LPAC). En cambio, para las notificaciones en papel, generalmente el notificador (el cartero) no hace (ni podría hacer probablemente) grandes esfuerzos de identificación, de modo que si quien le atiende dice que el destinatario está ausente (aunque sea el propio destinatario) constará ausente y no rehusado (con lo que se precisa un nuevo intento).

Otro caso diferente es el del paradero desconocido, al que se asimila la notificación infructuosa. Según dice el art. 44 LPAC, “Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado». Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente”.

Esto es, las notificaciones por edictos siempre deberán realizarse en el BOE, a diferencia del régimen anterior en el que, según los casos, podían llevarse a cabo en tablones de anuncios municipales o consulares o boletines oficiales autonómicos o provinciales. Estos medios, así como los “tablones de anuncios” electrónicos pasan a ser facultativos y complementarios. Se centralizan así las notificaciones edictales, con lo que el ciudadano solo tendrá que atender a un medio, aunque haya otros complementarios, si bien, como decía un profesor en la Facultad, “nadie se desayuna con el BOE”. Con todo, gracias a la publicación en Internet del BOE sí será quizá más fácil disponer de un régimen de alertas efectivo para el ciudadano. Este régimen había sido ya establecido mediante la Ley 15/2014, de 16 de septiembre que reformó la LAP y entró en vigor el 1 de julio de 2015,

Además de todo lo anterior, pero como garantía adicional y no sustituyendo a lo expuesto, el propio precepto señala que “Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado»” (como periódicos, televisión o Internet). Desde luego, la publicación en prensa o más modernamente en Internet no sustituye a la notificación, en su caso a través del BOE (como advierte el dictamen de 4 de septiembre de 2007 del Consello Consultivo de Galicia sobre la publicación en internet).

Por su parte, el art. 45 LPAC previene que la publicación, mediante el diario oficial correspondiente (aquí no se exige publicación en el BOE, pudiendo publicarse en el boletín autonómico o provincial), surtirá los efectos de la notificación en dos supuestos:

“a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada”. Es decir, si los destinatarios son una pluralidad indeterminada de personas basta la publicación pero si, además de un interesado concreto o varios, existe esa otra pluralidad de personas posiblemente interesadas y difíciles de localizar, la publicación es una garantía adicional que no puede ser óbice a la debida notificación al interesado identificado o identificable.

“b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos”. Así en oposiciones y concursos (de personal o de contratación) puede bastar la notificación por vía de tablón de anuncios. Recordemos que estos mismos procedimientos tienen una motivación limitada a lo dispuesto en su propia normativa (art. 35.2 LPAC).
  
Además, con arreglo al art. 45 LPAC, “Los actos administrativos serán objeto de publicación” en el diario oficial correspondiente, sin perjuicio de otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, “cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento”, incluyendo en los casos en que por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, “o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente”, sin que, fuera de los casos expuestos, surta los efectos de la publicación.

Añade el art. 45 LPAC que la publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que la Ley exige respecto de las notificaciones, si bien es aplicable la misma previsión legal respecto de las notificaciones incompletas. Además, “en los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto”.

Como excepción, el artículo 46LPAC señala que “Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento. Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial”.



Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

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