jueves, 17 de marzo de 2011

Alcance actual del control judicial de la Administración


Estudiar el alcance actual del control judicial de la actividad de la Administración supone el estudio del ámbito, el objeto y la eficacia del llamado recurso contencioso-administrativo, sin entrar, sin embargo, en el procedimiento a seguir para la sustanciación del mismo. Se trata de ver cuándo y en qué condiciones podemos acudir a dicha acción judicial para la tutela de los derechos o intereses legítimos que puedan resultar afectados por la actividad administrativa, y qué podemos obtener del ejercicio de esta acción, dejando para otro tiempo y lugar el estudio y seguimiento del procedimiento que pueda instarse a la luz de las valoraciones que previamente se hayan podido realizar sobre la oportunidad y conveniencia de hacerlo.

Cualquier país que pretenda tener siquiera una apariencia de ser un Estado de Derecho, de proteger aun mínimamente los derechos de los ciudadanos, ha de permitir que tales ciudadanos puedan reclamar frente a las actuaciones de la Administración, que es humana y, por tanto, puede errar. La Administración ni debe verse como una madre amantísima (nadie la ve así, desde luego), ni tampoco como un Leviatán, un monstruo, respecto del cual la única decisión inteligente es la de reducir su tamaño e incluso sus poderes. En un Estado social y democrático de Derecho, como el nuestro, es precisa una Administración eficaz, para la realización de los intereses públicos, que son los intereses de los ciudadanos en su conjunto, para lo cual es menester dotar a la Administración de poderes jurídicos y de adecuados medios materiales y humanos.

Pero, igualmente, el Estado de Derecho reclama que los tribunales de justicia controlen la adecuación de la Administración al propio ordenamiento jurídico, sin que debamos llegar, por supuesto, a un Gobierno de los Jueces. No pretendamos ni un Gobierno platónico de los filósofos ni un Gobierno a golpe de sentencia.

En España, este control de la actividad administrativa se lleva a cabo a través del tradicionalmente denominado recurso contencioso-administrativo que, en realidad, no es un recurso administrativo (equiparable a los de reposición, alzada ni aún económico-administrativo), sino una auténtico proceso judicial, a través de auténticos órganos jurisdiccionales, que ejercen la función propia del Poder Judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, pero de carácter especializado, como especializado es el Derecho administrativo y especial es la propia realidad de la Administración.

Pues bien, para determinar el alcance actual del control judicial de la Administración, por los tribunales contencioso-administrativos, hay que estudiar el ámbito, el objeto y la eficacia del llamado recurso contencioso-administrativo que ante dichos tribunales se sustancia.

En primer lugar, el ámbito y el objeto, y especialmente por lo que se refiere, en el primer caso, al ámbito objetivo, están estrechamente entrelazados, hasta casi identificarse, aun cuando la LJCA regule separadamente el ámbito (capítulo I del título I, esto es, arts. 1-5) y el objeto del recurso contencioso-administrativo (título III). Se trata, en suma, de determinar qué actuaciones de la Administración pueden ser impugnadas ante los tribunales de lo contencioso-administrativo y en qué condiciones.

Así, comenzaremos por una delimitación preliminar de lo que es “lo contencioso-administrativo”, y su llamado –y tan discutido- carácter revisor, para pasar a examinar, en términos generales, la actuación administrativa impugnable. Si no nos dirigimos contra una actuación administrativa impugnable en esta vía, se podrá plantear la apreciación de la falta de jurisdicción. Todavía en este primer capítulo, comentaremos la caducidad de la acción contencioso-administrativa, esto es, que la acción para acudir a estos tribunales está sujeta a breves plazos de caducidad, y la lógica, o ilógica, de ello y sus consecuencias.

En cualquier caso, los tribunales contencioso-administrativos no son los únicos que pueden conocer de cuestiones litigiosas relativas a la Administración. La Administración, o las distintas entidades públicas en que la Administración se integra, pueden también ser parte ante otros órdenes jurisdiccionales, siendo precisa la delimitación entre cuestiones administrativas y cuestiones correspondientes a otros órdenes jurisdiccionales y Jurisdicciones; así como observar la posibilidad de cuestiones prejudiciales, esto es, que, aun cuando se trate de una cuestión perteneciente a otro orden jurisdiccional, el tribunal contencioso-administrativo pueda entrar en ella a los solos efectos de resolver un litigio que, por su materia, le corresponda.

El ámbito del recurso contencioso-administrativo es tanto objetivo, en relación con determinados actos, disposiciones o actuaciones, como subjetivo, en relación con determinados sujetos, por lo que es preciso detenerse en la delimitación de qué se entiende por Administración Pública. Dicho concepto incluye, desde luego, a la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, a los entes locales, y a la llamada Administración institucional, incluyendo a las llamadas Administraciones independientes (que, en realidad, no lo son del todo, ni de la Administración ni, desde luego, del control de los tribunales). Pueden existir también actuaciones administrativas por parte de los llamados vicarios de la Administración, sujetos privados que actúan por cuenta de la Administración, así como actuaciones administrativas de órganos no administrativos (órganos de los Poderes Legislativo y Judicial). Mención aparte merecen las Corporaciones de Derecho público. Incluso puede estudiar la posibilidad de un recurso contencioso-administrativo sin Administración.

El control prototípico que ejerce lo contencioso-administrativo se predica de los actos administrativos, fundamentalmente de los que “causan estado” o ponen fin a la vía administrativa, si bien existen actos de trámite, que no resuelven definitivamente el asunto, que son susceptibles de impugnación. En todo caso, junto a los actos expresos, se ha reconocido la posibilidad de actos presuntos, dictados por el llamado silencio administrativo, esto es, porque la Administración no resuelve en plazo, técnica que ha permitido una mayor fiscalización de la actuación, o falta de actuación, administrativa.

Ha sido largamente debatida la diferenciación entre los actos administrativos y los llamados actos políticos, esto es, entre actos en que se administra y actos en los que se adoptan decisiones políticas, distinción que, hasta cierto punto se mantiene, pero que ya no excluye el adecuado control jurisdiccional de unos y otros.

Hemos dicho que por la vía del silencio administrativo se ha conseguido el control de supuestos en los que la Administración no adopta una resolución expresa. Pero más allá del ámbito del silencio administrativo, la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ha procurado –aunque no conseguido del todo- un auténtico control de la inactividad de la Administración, así como de la vía de hecho, esto es, cuando la Administración actúa totalmente fuera de su competencia o del procedimiento legalmente establecido, cuando actúa “a las bravas”.

Capítulo aparte merece el control de la actividad normativa de la Administración, instrumentada en las disposiciones reglamentarias o reglamentos, ya sea impugnándolas directamente, o de forma indirecta, es decir, reclamando contra un acto singular porque el reglamento que aplica es ilegal. En cambio, queda vedado a los tribunales contencioso-administrativos el control de normas con rango de Ley, si bien tienen la facultad de elevar la correspondiente cuestión al Tribunal Constitucional, e incluso se ha admitido el control de los Decretos Legislativos en la medida en que se excedan de la Ley de delegación.

En otro orden de cosas, el ordenamiento jurídico español ya no está constituido sólo por normas estatales (entendido este concepto en sentido amplio, que incluye las autonómicas y locales) sino que forma parte integrante del mismo el Derecho comunitario, por lo que se suscita la cuestión del control jurisdiccional de la aplicación del Derecho comunitario por la Administración.

Por otra parte, deben estudiarse de modo especial determinadas actividades de la Administración, como la que despliega a través de la contratación pública, la expropiación forzosa y la actividad urbanística, así como el enjuiciamiento de la posible responsabilidad patrimonial en que incurra la propia Administración.

Hemos dicho que la presente obra se centraba en el ámbito y objeto del recurso contencioso-administrativo, y el objeto del mismo, en realidad y de forma inmediata, no es tanto la actuación administrativa, sino las pretensiones de las partes en relación con dicha actuación, por lo que han de estudiarse también diversas cuestiones en relación con dichas pretensiones y la legitimación de las partes para sostenerlas.

El proceso contencioso-administrativo concluye, como suele concluir todo proceso, mediante la sentencia. De cuál sea su posible contenido, en relación con las pretensiones de las partes, con las que debe ser congruente, dependerá la eficacia del meritado proceso.

Y es que, realmente, de poco servirá el recurso contencioso-administrativo si carece de eficacia. Su eficacia teórica está representada por la sentencia, con su efecto de cosa juzgada y sus posibles efectos frente a terceros, sea directamente o mediante la extensión de sus efectos, en los términos previstos en la Ley.

Pero donde de verdad se apreciará la eficacia de la intervención de los tribunales contencioso-administrativos será en la ejecución de la sentencia, en llevar a los hechos el Derecho declarado por el tribunal. Sin ello, no hay Justicia. Como señala el artículo 117 de la Constitución, a los juzgados y tribunales les corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y sin esta segunda parte la primera se queda en mera declaración de intenciones.

Finalmente, debido a la dilación en los procesos judiciales de toda índole, y también, por tanto, de los contencioso-administrativos, es necesaria la instrumentación de medidas cautelares, esto es, de medidas adoptadas por el tribunales y que, provisionalmente, en tanto no se dicte sentencia que ponga fin al pleito, permitan evitar que la decisión que finalmente se adopte resulte inejecutable, o ejecutable en tales términos que no resulte plenamente satisfecha la pretensión declarada conforme a Derecho, siempre y cuando, claro está, con ello tampoco se resientan irreparable o gravemente intereses públicos o de terceros.

Precisamente, es la lentitud de los procesos judiciales, y en particular la de los procesos contencioso-administrativos, uno de los principales obstáculos a una eficacia real de la Justicia. Con todo, es forzoso reconocer que la introducción de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo por la Ley de 1998 ha sido beneficiosa a la hora de conseguir una mayor agilización de la Justicia contencioso-administrativa, mayor rapidez que se ha conseguido al crearse un gran número de órganos jurisdiccionales, que, además, son órganos unipersonales (frente a la tradición del tribunal colegiado en lo contencioso-administrativo), y que, en determinados supuestos, siguen un procedimiento abreviado (aunque éste presente también deficiencias y demoras innecesarias en la práctica ).

Así, según un estudio elaborado por el Colegio de Abogados de Madrid se señala que, como media, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo dictan sentencia en un plazo de 197 días, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en 2 años, la Audiencia Nacional en 20 meses y el Tribunal Supremo en 3 años y medio .

Por último, la mayor eficacia de la Justicia, y por tanto también del control jurisdiccional de la actividad administrativa no se consigue sólo con nuevas leyes de procedimiento, ni siquiera sólo con un incremento del número de órganos judiciales, sino también a través de medidas de gestión de la oficina judicial, cuestión de radical importancia, aunque no sea este el lugar para desarrollarla .

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

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